（行政管理专业论文）“城中村”现象与政府行为——政治经济学的视角.pdf

摘要 “城中村”现象是我国快速城市化进程中，在我国特有的城乡二元体制下出现的特 殊城市化现象，目前，全国各大城市都普遍而又不同程度的存在“城中村”现象，它在 城市建成区内形成复杂的城乡二元格局，在经济、社会、空白j 、环境、景观等各方面产 生许多问题和矛盾，成为许多城市发展所面临的难题。 目前，国内专家学者们对城中村问题的研究主要集中在社会学、城市规划城市地理 学上，探讨的重点主要是村落转型和城中村带来的负面影响及城中村改造的对策建议 上。城中村聚落的外在景观确实很难让人将其与周围的大都市风景和谐地联系在一起， 然而，城中村恰好与其寄生的大都市息脉相关，城中村的出租屋市场与大量流动人口则 最好的体现了这种关联，在这种关联下，对城中村应当有更为全面和深入的认识，多方 面考量城中村对城市化的影响。 “城中村”现象深深地刻上了政府行为的烙印，“城中村”的产生、发展、改造都 与政府行为息息相关，如何矫正政府行为的偏差与缺失，对已有的“城中村”进行全方 位改造，使其融入城市是现阶段的工作重心。本文在我国特定背景下造成的城中村现象 基础上，透过城中村的外在景观，了解城中村现象形成的原因，内部社会经济机制，对 城市化的影响和发展趋势，找到城中村在城市化进程中的适应与变异，以期构建一个客 观的城中村的形象，为相关政策的指定与实施提供一个相对客观的依据。 关键词：城中村；政府行为：改造模式；治理思路 a b s t r a c t t h ev i l l a g ei nt h ec i t y ”p h e n o m e n o ni si no u rc o u n t r yf l e e t n e s sc o u r s eo f u r b a n i z a t i o n ， p e c u l i a r i t ya p p e a r i n gu n d e rp r o p e ro u rc o u n t r yc i t ya n dc o u n t r y s i d eb i n a r ys y s t e mu r b a n i z e s p h e n o m e n o n ，a tp r e s e n t ，m ew h o l en a t i o nt h e r ee x i s t s ”t h ev i l l a g ei nt h ec i t y ”p h e n o m e n o n i nc o m m o na n dd i f f e r e n t 髂w e l ld e g r e eo fe v e r yb i gc i t y s i te s t a b l i s h e st h eb i n a r yp a t t e m f o r m i n gc o m p l i c a t e dc i t ya n dc o u n t r y s i d ew i t h i na r e ai nt h ec i t y ，p r o d u c e sal o to fp r o b l e m a n dc o n t r a d i c t i o n ，b e c o m e sal o to fc i t yd e v e l o p i n gt h ew h a tb ec o n f r o n t e dw i t hd i f f i c u l t p r o b l e mi nt h ef i e l do f e v e r ys u c ha se c o n o m y ，s o c i e t y ，s p a c ee n v i r o n m e n t ，l a n d s c a p e a tp r e s e n t ，e x p e r ts c h o l a r ss u g g e s tt h a tg oa h e a di nt h eh o m e l a n dt ov i l l a g ei nt h ec i t y p r o b l e mt y p es t u d y i n gc o n c e n t r a t i n gp r i o r i t yd i s c u s s i n go nc i t yg e o g r a p h yi ns o c i o l o g y ， u r b a np l a n n i n gm a i n l y , i st h a tt h ev i l l a g er o t a t e sm a i n l ya n dc o u n t e r m e a s u r et h a tt h en e g a t i v e e f f e c ta n dv i l l a g ei nt h ec i t yt h a tt h ev i l l a g ei nt h ec i t yb r i n g sa b o u tr e f o r m e x t e r n a lv i l l a g e i nt h ec i t ys e t t l e m e n tl a n d s c a p ei si n d e e dv e r yd i f f i c u l tt ol e tp e r s o ng e ti nt o u c hw i t ht h e p e r s o nm e t r o p o l i ss c e n e r yo ne v e r ys i d eh a r m o n i o u s l yt o g e t h e r , b u t , t h ev i l l a g ei nt h ec i t yi s r e l a t e dt of i t l yt h a nt h ep a r a s i t i cm e t r o p o l i sc e a s e sp u l s e v i l l a g ei nt h ec i t ym a r k e t p l a c er e n t i n go u tah o u s ea n dl a r g ea m o u n to ft r a n s i e n t p o p u l a t i o nh a v ee m b o d i e dt h i st h e nb e s tb e i n gc o n n e c t e d ，u n d e rt h i sc o r r e l a t i o n ，t h ev i l l a g e h a so u g h tt oh a v eb e i n ga na l l - r o u n da n dt h o r o u g hc o g n i t i o nm o r et oc h e n gz h o n gt o w n ， h a v eh a dat e s ti na l li m p a c to fa m o u n t sv i l l a g ei nt h ec i t y so v e ru r b a n i z a t i o nh a v i n gm a n y s i d e s k e yw o r d ：v i l l a g ei nt h ec i t y ；g o v e r n m e n tb e h a v i o r ；r e f o r mp a t t e r n ；t r a i no f g o v e r n h 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均己在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：静瑜昭 日期：m 叼年f 月3 日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学 位论文的印刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许 采用影印、缩印、数字化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为 目的的前提下，学校可以公开学位论文的部分或全部内容。( 保密论文 在解密后遵守此规定) 日期： 7 r 钾 日期：炒7 小 汐n傺硝 滴0 婶 名 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 指 第一章引言 第一章引言 一、研究起因及研究目的 随着我国城市化发展的快速推进，城市周边的村庄被快速纳入城市之中，而由于一 系列相关制度和经济发展的滞后，这些村庄并未完全城市化，而是保留了大量的村庄特 征，如社会经济结构，管理制度，生活方式等，从而形成了所谓的“城中村”。这一现象 是由我国的国情决定的，我国的城市化一直深深的打上政府行为的烙印，不同于世界其 它地区以市场为导向的城市化的进程。“城中村”，是在我国城市化进程中所产生的一种 特有的城市社会经济现象，目前，全国各大城市都普遍而又不同程度的存在“城中村” 现象，它在城市建成区内形成复杂的城乡二元格局，在经济、社会、空间、环境、景观 等各方面产生许多问题和矛盾，成为许多城市发展所面临的难题。 “城中村，现象实质上是市场经济发展和城乡隔离被打破，中国城市化进程加快的产 物。“城中村”现象集中反映了我国农村城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛 盾，是一个具有现实意义和研究价值的课题。它所涉及的问题，不仅包括这些成了都市 村庄的原有农村自身的社会转型和经济转型问题，它的形成、发展和演变，与中国社会 经济结构的整体转型以及城市化发展进程密切相关，通过对城中村的研究，不仅有助于 加深理解中国城市化发展的进程，而且对于促进城市可持续发展和协调城乡关系也有着 重要的理论和现实意义。 本文将在我国特定背景下造成的“城中村”现象基础上，透过“城中村”的外在景观， 了解“城中村”现象形成的原因，内部社会经济机制，对城市化的影响和发展趋势，找到 “城中村”现在在城市化进程中的适应与变异。构建一个客观的“城中村”的形象，以期为 相关政策的指定与实施提供一个相对客观的依据， 二、研究思路及研究方法 ( 一) 研究思路 “城中村”是在我国出现的特殊且复杂的社会经济现象，西方城市化过程中，并未出 现城中村的形态，西方经典理论在阐述由乡村向城市的转型中，并没有涉及过渡形态的 亦城亦村的存在形式与城市化的意义，特别是没有着意涉及在快速的城市化进程中，在 湖北大学硕士学位论文 周边已经完全城市化的社会情景下，村庄的变异与生存逻辑。目前，国内专家学者们对 城中村问题的研究主要集中在社会学、城市规划城市地理学上，探讨的重点主要是村落 转型和城中村带来的负面影响及城中村改造的对策建议上，更有学者将其比喻为城市中 的毒瘤，欲除之而后快。诚然，城中村聚落的外在景观确实很难让人将其与周围的大都 市风景和谐地联系在一起，然而，城中村恰好与其寄生的大都市息脉相关，城中村的出 租屋市场与大量流动人口则最好的体现了这种关联，在这种关联下，对城中村应当有更 为全面和深入的认识，多方面考量城中村对城市化的影响。 由于城中村的建筑基本是在原有村域基础之上，没有经过统一的规划，由村民陆续 的房屋搭建而形成的，城中村从建筑景观上与城市不同之处就在于其建筑形态及其布局 的高密度与混乱，这种无序艰涩建设增加了城中村与城市整体景观的不协调，再加上城 中村内部基础设施和公共设施的严重缺乏，巨大的流动人口和复杂的人员结构，使得城 中村给人们留下了混乱的直观印象，这些现象，在处于繁华市区，没有农用地的城中村 表现的尤为明显，这部分城中村，被城市包围程度最深，最突出地呈现出村落终结的特 点，是最具典型意义的城中村，是在乡村城市化进程中，在产业已经转型的社会条件下， 在村落的地理坐落也已经走进城市的情形下，建立在非农经济基础上，处于彻底城市化 的动态过程中的城中村，本文将以这部分城中村为研究对象，透过杂乱的外在景观，深 入了解城中村产生的背景，城中村在都市中得以生存的运作机铝n ，找到城中村对现阶段 我国城市化的正面影响，构建一个客观全面的城中村形象，以期为相关政策的指定与实 施提供一个相对客观的依据。 ( 二) 研究方法 在研究方法上，本文主要采用了比较研究法、文献研究法以及经济学、政治学和社 会学研究方法等。 三、国内外研究综述 “城中村”现象是我国城市化进程快速推进下产生的特殊现象，具有明显的中国特色 和时代特征，西方城市化进程中并未出现类似现象，因此在这个问题上，国外专家学者 并未进行相关研究。国内对城中村问题的研究也是近十多年来才兴起，起初仅局限于地 理、规划学科，自2 0 世纪9 0 年代中后期开始，随着城市的不断扩张，城中村现象的日 2 第一章引言 趋明显，社会学、经济学等领域的专家学者也加入了对城中村现象的研究当中，学者们 从不同的学科视角对城中村的特征、形成机制、改造途径等方面展开了广泛的研究。 关于城中村的界定 由于对“城中村”现象研究时白j 尚短，关于城中村的定义并没有一个官方的，权威的 界定，几乎每个学者在研究中都会从自己学科的视角给城中村下一个定义。张建明 ( 1 9 9 8 ) 认为城中村是“位于城乡边缘地带，一方面具有城市的某些特征，也享有城市 的某些基础设施和生活方式，另一方面还保持着农村的某些景观，以及小农经济思想和 价值观念的农村社区”。郑静( 2 0 0 0 ) 则认为城中村是“城市边缘区乃至城市内部，普遍 存在的农村自然居住聚落现象”。李钊( 2 0 0 1 ) 的定义是“所谓城中村是指在城市化快速 推进进程中，城市将一些距新、旧城较近的村庄包入城市建设用地内的村庄”。李立勋 ( 2 0 0 2 ) 则将城中村定义为“城市发展用地范围内转型的农村居民点”。上述这些界定在 表述上虽然存在差异，但都指出了城中村城乡二元结构的基本特征和农村社会的本质。 关于城中村的形成 张建明( 1 9 9 8 ) 认为，城中村形成的主要机制是：改革开放提供了农村城市化的大 背景，为城中村的形成铺垫了i 盛床”；城市发展提供了外部动力；土地使用制度是核心； 规划失误和管理不善是直接原因；传统的城乡二元体制是根本原因。田莉( 1 9 9 8 ) 也认 为城中村的产生是快速城市化时期城市用地的迅速扩张和政府调控力度不足所导致的。 房庆方( 1 9 9 9 ) 认为城乡二元土地制度、村落共同体的利益性内聚是形成城中村的关键 因素，而非正式经济是城中村赖以“兴盛”的经济支柱，村落历史的认同性是城中村形成 的历史文化因素。郑静( 2 0 0 0 ) 则提出土地管理制度是城中村产生的直接原因，对于土 地出让中经济补偿数额的多少，城乡双方并非总能顺利达到一直，为降低赔偿成本，也 为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中 村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系。 李培林( 2 0 0 2 ) 对城中村形成的制度机制进行了深刻的分析，他指出“城中村的产 生与城市土地和房屋租金收益的刺激有关，城中村这种特殊的建筑全体和村落体制的形 成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，最求土地和房屋租金收益最大化的结 果。”他进一步指出，由于政府的制度管制，城中村的土地收益低于同地段城市土地的 平均收益，而村民又没有得到相应补偿。在此情况下，村民为了补偿自己土地收益与均 衡价格的差价，只有最大化利用可支配的面积与空间，使建筑向密集、高层发展。虽然 湖北人学硕士学位论文 这样会被政府罚款，但是租金的增加足以抵消因罚款而增加的成本。这种从经济学角度 切入的分析，拓宽了我们对城中村形成机制认识的视野。 关于城中村的类型 学者们从不同角度对城中村的类型进行了多种划分。张建明( 1 9 9 9 ) 将城中村分为 三类：l 、基础设施优越型：2 、集体经济实力型；3 、土地资源充足型。陈怡( 1 9 9 9 ) 根据城市与村庄交接的形态特征划分为：1 、全包围型；2 、半包围型( 相交型) ；3 、 外切型；4 、飞地相l 临型；5 、相离型；6 、内切型。这一分类，主要是出自城市规划和 城市地理的角度。郑静( 2 0 0 0 ) 将城中村的发展分为四个阶段，每个阶段分别对应一种 城中村：1 、聚落形成阶段( 传统农村居住聚落) ；2 、城乡结合部阶段( 城乡接触) ； 3 、村阶段( 城乡冲突) ；4 、中村瓦解阶段( 完全城市化) 。 但我认为社会学者李培林的分类更利于在动态的、整体的环境中对城中村社会经济 各方面的问题进行研究。1 、处于繁华市区，已经完全没有农用地的村落；2 、处于市区 周围，还有少量农用地的村落；3 、处于远郊，还有较多农用地的村落。李立勋( 2 0 0 2 ) 的分类与之相似，他从城中村的空间位置、发育程度、与城市用地的关系等因素考虑， 将城中村分为三类：1 、成熟型：位于城市建成区内，靠近城市中心区，为城市用地所 保卫的村庄；2 、成长型：位于城市建成区边缘、与城市用地相交错的村庄；3 、初生型： 位于城市建成区外围、城市发展规划区内，城市用地开始侵入的村庄。 关于城中村的特征 学者们的讨论主要集中在以下几个方面： 景观特征：由于城中村的建筑基本是在原有村域基础之上，没有经过统一的规划， 由村民陆续的房屋搭建而形成的，城中村从建筑景观上与城市不同之处就在于其建筑形 态及其布局的高密度与混乱，这种无序建设增加了城中村与城市整体景观的不协调。学 者们大多认为城中村的景观特征就是“脏、乱、差”。还有学者认为，城中村聚落景观形 态既不同于传统农村聚落单家独户的单层住宅，也不同于城市的多层建筑景观，是介于 两者之间的不伦不类的观象，具体来说就是建筑密度高、层数低，建筑结构以砖混结构 为主，基础设施不完善。但也有学者认为，在某些城中村里还存在一些良好的自然景观 和人文景观，可以结合这些景观改造村庄的整体景观。 4 第一章引言 社会特征：以农业人口为主，但从事农业活动的人很少；流动人口集中，人口职业 构成复杂；居民文化程度不高i 缺乏现代化认识，小农思想严重；治安混乱，社会问题 众多。可见，城中村具有浓厚的农村社会特征，但又存在严重的城市病。 经济特征：集体经济实力强大，第三产业发达，以发展房屋租赁为主要经济模式。 关于城中村的改造 专家学者们从各自的学科视角对城中村的改造提出了建议，城市规划规划专家们在 城中村土地利用、村庄规划设计等方面提出了具体的对策，这些措施技术性强、内容具 体、可操作性强，但普适性较弱。学院派学者则倾向于从体制、经济、管理的角度对城 中村的改造进行研究。有学者认为城中村问题“焦点在土地，原因在规划管理，症结在 体制”。因此要解决好城中村问题要从加快乡村向城市体制融合的速度；树立规划权威， 加强规划的预防和宏观调控作用，改进规划指导思想；完善管理体制；加速土地使用的 市场化进程等方面着手。又有学者提出城中村改造要遵循“规划控制、分类指导、逐步 推进”的原则，并总结出三种改造模式：村集体经济主导、非市场化的社区改造模式； 政府主导，半市场化的旧区重建模式；开发商主导、市场化的综合开发方式。李培林指 出，城中村的改造，实际上是对政府、房地产商、村民三方面利益的平衡。为了防止城 中村改造带来的房屋供应过剩和房地产市场的波动，城中村的改造要有步骤、分阶段的 进行。 综上所述，国内对城中村的研究尚处于开创性阶段，学者们对城中村的界定、形成、 特征等问题都会涉及，研究比较透彻，但重复研究也比较多。学者们对城中村的历史与 现状都有了深入的了解，也都认为城中村必将完全城市化，但对此目标的路径分析还不 够深入，尤其是对城中村改造的有些关键问题，如城中村土地的利用问题、外来人口的 管理问题、农民的出路问题的深入探讨还有些缺乏。总而言之，在各领域专家学者的努 力下，城中村研究的理论框架已基本建立起来，对城中村的概念、特征等方面已取得广 泛的共识，对城中村的生成机制与改造路径方面也进行了许多有价值的探讨。 四、相关概念解析 ( 一) “城中村” 随着城市化进程的加快，城市经济水平的不断提高，城市开始了急剧扩张，在这种 “城市包围农村”的扩张过程中，一些距离城市较近的位于城乡结合部的村庄被列入城市 5 湖北大学硕十学位论文 总体规划范围内，从而形成“城中村”。“城中村”在地域上已被纳入城区建设，而且大部 分农用地通过行政划拨等征地形式，其性质已经由集体所有转化为国有，但是村中仍然 有部分征地过程中返还给乡村的用地和以前的村民住宅用地维持以前的集体所有制性 质不变。“城中村”内的农地、产业结构和村民就业结构已经基本非农化，土地以居住功 能为主，由于大量的外来人口，产业结构中“出租经济”比重很大，农民就业结构以二三 产业为主。 ( 二) 政府行为 政府行为有广义和狭义的概念，广义的政府一般包括立法机关、行政机关和司法机 关三大系统。狭义的政府指国家行政机关，既包括中央政府，也包括地方政府。我们这 里所讲的政府主要指狭义的政府，一般意义上的政府行为是国家行政机关在法律范围内 的对公共事务的管理行为。它表现为政府动用行政的力量和掌握之财力，对社会某一事 物的产生、运行等过程进行指导、调控和监督的政府干预过程 1 1 。在这里，特指“城中 村”现象相关的政府行为，它是指政府根据“城中村”的现状和实际情况，采取一定的手 段和方法有计划有目的地对“城中村”进行管理与改造，使其适应城市社会、经济、环境 的发展，并逐步向城市社区转化。 政府职能是政府行为的内容和基础，政府行为是政府职能的表达与展现。政府职能 的变化和发展必然带来政府行为的变化和发展。市场经济要求政府从微观经济管理领域 退出，转向宏观经济管理。 6 第二章“城中村”现象概述 第二章“城中村 现象概述 一、“城中村”产生的背景 “城中村”的形成是经济、文化、政治、管理等多种因素相互作用的结果，是我国城 乡二元体制下的产物，究其根本也是经济利益的必然驱使。 “城中村”不同于我国传统意义上的农村，这里的村民几乎不再拥有可供耕种的土 地，也就更不可能再从事农业生产。出于生存的需要必然使得他们会寻求另一种谋生方 ， 式。在社会竞争压力和技术知识相对欠缺的状况下，通过租赁房屋的确可以获得稳定的 生活来源，因而城中村村民中自然也就形成了部分“食租阶层”。高速的城市化进程下大 量的城市建设活动，客观上“拉动”了劳动力向城市的集中；市场经济的开放和自由也为 人口流动创造了良好的条件。截至到2 0 0 6 年，武汉市的流动人口已经超过了1 2 0 万人， 北京、上海、广州市也达到了3 0 0 万4 0 0 万之间，而深期l 市的人口构成中几乎5 0 都 是流动人口【2 】。如此大规模的外来人口，一般都遵循了由低收入地区向高收入地区、贫 穷地区向发达地区、农村向城市的流动规律，经济条件的限制以及工作的不稳定性也必 然促使他们寻找低廉的租房。由城中村村民在各自住宅基地上修建的自行定价、自主经 营的出租屋，无论是从价格还是租住的灵活性都必将成为这些流动人口聚集的最佳选 择。以上两种需求的契合也就形成了我国目前大部分城中村廉价租屋的基本职能。在利 益趋使下村民加建、抢建房屋；外来人口的进一步集聚与环境、卫生条件之间的矛盾日 趋激化，之前被城市建设所忽视的“城中村”也就成为今天必须面对的问题。 ( 一) 城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因 目前，城乡分割的二元体制没有发生实质性改变。在类似的二元管理体制存在条件 下，政府在公共基础设施投资方面存在偏重于城市，相对忽视原来城郊接合部即已形成 的“城中村”地区。二元管理体制也使得两者在教育投入上出现向城市倾斜而对城郊接合 地区投入相对较少，从而形成居民在就业技能上的差别。在城市化进程中，由于户口、 就业、福利等方面严格区分农业人口和非农业人口，“城中村”村民尽管已生活在城市， 但无法享受与城市居民一样的待遇，即生活在城市中的农民没有享受与城市居民相同的 待遇”j 。无法享受社会福利和公共设施的村民惟有从“廉租屋”中获取收益。城市社区由 居民委员会负责管理，管理费用由财政负担；农村则由村民委员会管理，管理费用由村 7 湖北人学硕士学位论文 集体负担。“城中村”实行农村管理体制，村民委员会拥有对村集体事务和土地的管理权， 城市部门也有权对“城中村”进行监督管理。由于体制和管理的原因，“城中村”管理基本 流于形式。由于考核体制导向，村集体领导班子热衷于把土地投入到短期项目上，以致 “城中村”管理无效化。管理的失效使得对“城中村”的管理失去直接主体。 ( 二) 土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因 城乡二元土地管理体制是“城中村”形成的直接原因。在实际上已经城市化的地区或 者即将城市化的地区，由于土地性质存在差别而采取不同的土地管理形式，因而集体土 地实际上从事国有土地的一些功能。根据土地管理法，城市土地产权归国家所有， 而农村土地产权归农村集体所有，国家可以征用农用地，但不能征用宅基地，已被城市 包围的“城中村”的住宅用地和部分村集体房产用地至今仍归村集体所有。村民仍被固化 在集体土地上，身份还是农民。土地归集体所有，由村民委员会经营管理，但真正的土 地所有权主体不够明确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确 定，土地使用产权不明确，社会保障体系不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地 视为基本生活保障。宅基地制度是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本 原因【4 】。 ( 三) 土地有限供给与城市扩张之间的矛盾 城市化进程的加快使公共建设征用农村土地急剧增加，因没有深入挖掘城市土地存 量而使得城市内部包括“城中村”在内的土地资源大量闲置。2 0 0 4 年年底，全国城镇规 划范围内共闲置土地1 0 7 9 3 万亩，空闲土地8 4 2 4 万亩，审批后未实质供给的土地 为2 0 3 4 4 万亩，三类土地总量为3 9 5 6 1 万亩，等于现有城镇建设用地总量的7 8 。农村集体经济组织为发展集体经济将农用地转为非农建设用地不断增加，上述原因 使得农地成为工业和建设用地。土地国有意味着国家可以直接获取土地地租，土地集体 所有意味着土地地租大部分由集体所有。政府通过征用城郊土地扩张城市规模，地方政 府经常以公共利益的名义征地或低价补偿而不断地侵占公共空间加剧了土地供给与城 市建设用地之间的矛盾。中国近几年城市扩张征地及用途情况表明，自1 9 9 7 年以来， 当年征用土地已占新增用地的大部分。例如，1 9 9 7 年一年征用土地面积占新增建设区 面积的8 9 9 ，1 9 9 8 年该数据为8 7 8 。从2 0 0 1 年起，征用土地已远远超过新增 建成区面积的总和。统计表明，1 9 9 7 到2 0 0 2 年，累计征用土地6 5 1 4 6 9 平方公里， 第二章“城中村”现象概述 同期新增建成区面积5 7 5 8 8 2 平方公里，前者是后者的1 1 3 倍 5 1 。说明土地征用已 经成为城市扩张的主要因素，需要深入挖掘包括“城中村”在内的闲置土地资源。 二、“城中村”对城市化的积极作用 “城中村”以城市廉租屋、流动入口聚居区的方式发挥它在城市社会中的功能，主要 表现为：众多流动人1 3 的城市进入提供便利之时，还以民间力量的形式，及时与必要地 替代了政府提供廉租屋的功能，并在这一意义上推动了我国城市化进程的加速。正是这 种及时与必要的替代，使城中村获得了城市条件下的生存发展空问及社区属性。 ( 一) “城中村”担负着特有的经济功能 我国流动人口规模在2 0 0 0 年就已达到1 2 亿以上，根据有关预测，2 0 1 0 年该数量 将超过1 5 亿，如果按人均居住最低标准的居住面积2 平方米，建筑面积4 平方米来计 算，那么需要为新增的流动人1 3 建造约3 亿平方米的租赁房屋，也意味着每年需开发建 设3 0 0 0 万平方米以上的租赁房屋嘲。然而城市居民住房尚不宽裕，政府无力也无暇顾 及外来劳工人口的住房供给；开发商不会投资于预期收益小、风险大的廉租房。在此背 景下，“城中村”恰好成为外来流动人口融入城市的桥梁，为如此大量的外来人口提供了 低租住房的空间，同时也为市场就业能力较低的村民提供了收入的来源。 ( 二) “城中村”履行了一定的文化功能 “城中村”的存在，为本地文化与异地文化的交流提供了一个平台。“城中村”的流动 入口既然来自于全国各地，就必然带来各地的文化。包括饮食文化、语言文化在内的各 种文化在城中村中互相摩擦碰撞，最终又融合在一起，正是体现了现代城市巨大的包容 性。“城中村”在一定程度上还起到了文化缓冲区的作用。现代城市生产的工业化，城市 建筑特别是居住建筑千篇一律；城市的急剧膨胀和人口的激增，商层建筑大量出现；为 了满足出行的要求，人们又不断拓宽道路。这些机械的产品和过于巨大的尺度使得现代 城市建设缺乏应有的文化内涵，然而人们在心理上却是需要一个安全、熟悉的生活环境 来缓冲城市的各种压力。排除基础设施的因素不谈，充满着浓厚的生活气息的城中村， 正是给人们提供了一个缓冲区来适应现代城市文化，避免过快的城市发展带来的文化休 克现象。 9 湖北大学硕士学位论文 “城中村”的形成不是一朝一夕，长期的演变过程造就了它特有的经济文化功能。由 此城中村应该可以算作是一个以村民、外来人口为主体，以房租和租房为目的，在城市 大系统中承担了经济租房和文化融汇的集约人1 ：3 、集约经济、集约文化的地域空间子系 统。城中村其实是作为了城市的一部分参与城市的运转，不能因为城中村存在一定的环 境问题、社会问题而否定其积极甚至不可替代的一面1 7 1 。因此，城中村改造的重点不仅 仅是要象现行模式那样改善城中村的物质空间环境，更要保留和利用这些优势，调整完 善改造方式，使它能跟城市其他子系统更好地有机联系起来，真j 下起到“1 + 1 2 ”、整体 大于部分和的作用。 三、“城中村”存在的问题 “城中村”的产生与形成是一个复杂的系统工程，涉及到经济、社会、文化、政治等 多方面的因素，涵盖了经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个 方面，只有从中找出“城中村”存在的主要问题和关键因素，才能有针对性地提出对策制 定政策。 ( 一) 社会管理混乱 各方面资料显示，各级政府对“城中村”的管理远远落后于对其周边城市街区的管 理。首先。政府将早已溶入都市生活的人口仍然按照原先以种田为生的“农民”方式进行 管理，人为地给同一天地下以类似工作方式生存的人群打上了不同身份特征的烙印。尽 管政府现已认识并逐步扭转这一问题，但是政策的滞后似乎并非完全是由于不可克服的 客观原因造成的。其次的表现是居住与经商混杂。大量农居出租房单元内常常出现人员 生活、公司办公、货物以及三产服务混集于狭小空间内的景象，截然不同于几步之外有 节奏的繁华都市。这也是“城中村”中纠纷、安全等各类社会问题频发的首要原因之一。 最后是由于政策因素而非个人素质原因，形成“城中村”中住户( 主要指原村民) 贫富极端 严重地分化。例如在有的沿海经济发达城市，得到闹市地段十字交叉口路段宅基地的人， 仅房屋出租的年收入就可以达到或超过1 0 万元；而宅基地被安排到“城中村”内部或偏 僻角落的人，房屋出租的年收入就只能有两、三万元，仅为另一部分人的百分之几【8 l 。 第二章。城中村”现象概述 ( 二) 建筑设施落后 “城中村”好似城市的一部分，又远非所在城市的有机构成部分。如果说一些来不及 改造的旧村落暂留在城市版图上还有可谅之处外，那么一些城市在上世纪末叶规划建 设的一些新的“城中村”就决无任何借口可辩。在这些由农民一生倾其所有甚至借贷，按 照政府统一规划建造的住房，以及一些与之配套的公共设施，目前却已经进入新一届政 府的新城拆迁规划之中。还有大量无暇顾及或难以顾及的“城中村”建筑，只好成为现代 城市规划的败笔之作。 ( 三) 土地资源浪费 我国现存的“城中村”可以分为两部分：一部分是由于城区迅速扩大造成的一些来不 及改造的旧村落，这些村落的建设历史一般较长，虽然它们不符合现代城市的布局，但 是新的城市发展无一例外地已经将其改造计划全面地进行了规划。第二部分是上个世纪 末叶在新的城市版图上建立起来“城中村”，当时有些地方称其为“农民新城”或其它类似 名称。例如某城市在1 9 9 7 年前后要求被征地拆迁的农民在城区规划地块上按照同一图 纸建造2 3 层独立单元的民居房，仅仅不到十年时间，甚至有些房屋还没有来得及认真 装修，就已经成为当今城市规划的一块心病。这些准新建筑的规划设计理念显然与所在 城市寸土寸金的现状相去甚远 9 1 。与周边或同地段的其他地区相比，土地利用率明显偏 低，造成了土地资源的极大浪费。 湖北人学硕士学位论文 第三章“城中村 改造中的政府行为 一、现有“城中村”改造模式 从现有的城中村改造模式来看，我国目前有政府主导型、村民资助该造型和村民、 开发商、政府三方结合该造型三种模式。在三种改造模式中，政府、村集体和丌发商在 不同的改造模式中所扮演的角色各有侧重。 ( 一) 政府主导型改造模式 该模式是指在改造过程以政府为主导，改造工作自上而下，统一实施，统一规划， 统一管理。深圳市主要采取了这种改造模式。深圳市以“政府为主导、规划全面、制度 跟上”为原则，按每镇一村的办法进行试点。其改造考虑到与城市的规划体制的顺利结 合，开发重点是将土地开发控制作为核心，以合理引导村工业相对集中发展、村民住宅 联建统建为基点，逐步摸索出一条“经济、建设、环保协调发展”的农村城市化之路【。 该改造模式的特点是：有政府提供改造的资金，包括拆迁、安置、补偿费用等；“城中 村”居民统一转为市民从现有的“城中村”改造模式来看，我国目前有政府主导，户籍全 部转为城市户口；将村内的集体属性土地统一转为国有属性；改村委会为居委会，成立 社区委员会。 ( 二) 村民自主改造模式 该模式是指在改造过程中，以村为主体，自我开发，自我改造，由下而上进行，广 州市主要采用了这种模式，广州市选取了中心城区的7 个自然村“先行试点”，每个自然 村的改造分“先改制后整形”两步走，先从管理体制上实现“村”转“居”，“集体经济”转“股 份公司”，“集体土地”转“国有土地”，将“城中村”纳入城市统一管理范畴后，再逐步推进 物质环境的改造，即修建集体公寓安置村民搬迁的基础上，对旧村的空间层面、建筑质 量、基础设施等进行整治【l l 】。该改造模式的特点是；在村内解决改造资金，资金一般来 自村集体经济积累和村民集资等：需要与政府相关部门进行协调，建设规划及村民户籍、 土地、管理体制转变等问题。 第三章。城中村”改造中的政府行为 ( 三) 村民、开发商和政府三方结合改造模式 该模式是由开发商出资并组织开发改造工作，政府提供政策优惠和管理支持，村民 配合改造工作并通过让渡土地所有权而获得开发成果，三方获得三赢。珠海主要采取了 这种改造模式。珠海市“城中村”改造通过“政府引导、政策推动、市场运作”达到社会和 政府赢得良好的投资环境、开发商赢得合理的利润、村民赢得良好的生活和居住环境的 目的。其经验最大的特点就是巧妙地利用市场，通过政策来“借力”完成改造。整个过程 中政府不出一分钱而只给出优惠政策，在确保房地产商有钱赚的同时也让村民满意【控1 。 该改造模式的特点是：一般由开发商提供资金，“城中村”提供土地，成立开发改造经济 实体，共同进行开发；政府提供政策优惠和管理支持，解决改造中的有关建设规划、户 籍与土地管理问题。 ( 四) 三种改造模式存在的不足 以上三种模式在体制改造和环境整治方面都取得了一定的成功，但都仍处在改造试 验阶段，很多隐性的不确定因素尚未显现出来，而且它们本身也有一些不尽合理的地方。 l 、三种改造方式一般都将改造利益划分为政府、开发商、村民三方面，而对于城 中村本身容纳了大量的外来租房人员的安置只是一笔带过，均没有提出较好的解决措 施。 2 、这几种模式都偏向于物质和体制方面的改造，未发掘城中村在现有城市体系中 承担的文化功能的内涵。 3 、“拆迁一重建”的开发模式的背后都将是巨大资金的支持。即使明确了多方位的 融资渠道，资金到位过程中的压力和外界条件的多变性也将制约整个改造的进程。 二、政府行为缺失与失当 城中村问题集中反映了我国农村城市化过程中城乡二元结构的矛盾由于部分政府 行为的缺失与失当，造成了以下几种特殊的管理“失灵”问题： ( 一) 二元而单一的管理体制 从管理体制角度来说，“城中村”相对城市的建设与管理，其农村的性质还没有发生 根本性的转变：村民委员会是村民的自治组织，保留下来的土地仍然归村集体所有；村 湖北大学硕十学位论文 集体依然负有保障村民子女上学、就业等方面的义务；村规民约对村民仍然具有相当的 约束力。表面上，改制前“城中村”的管理体制是一种以村党支部为核心，以村委会为主 体，以村企业公司( 集体经济组织) 为实体，各种群众组织并存的混合型管理体制。但党 支部、村委会、村企业公司三种组织架构，基本上是三块牌子一套人马，大部分村事务 的重大决策，实际上是由同一套班子制定出来的，“城中村”社区的治理主体是单一的i l ”。 而当原本置身城市之外的“城中村”村民面临新的环境后，随着流动人i = l 的增多，这种二 元而单一的管理体制就出现了许多问题：一是政出多门，责任不清。由于农村管理体制 与城市管理体制相互交错，区与乡镇、街道与“城中村”之间的责权利关系不清，村罩既 有村民委员会又有居民委员会，街道办事处与区级政府的派出所、工商所等派出机构是 条与块的关系，难以很好地协调工作。这样，一个社区两种管理体制并存，缺乏城乡协 调的统一管理，变成谁也管不了谁，使得“城中村”社区中的矛盾与问题难以及时发现和 有效解决。二是农村居民实际能参与的城市活动很有限，很多时候是被排除在城市生活 之外的，如在城市就业、医疗保障等方面，没法享受与城市居民同等的待遇，“城中村” 成为了城市生活的盲点。三是造成社区公共服务欠缺，道路、供水、供电、电讯、排水、 垃圾处理等基础设施不配套，缺少公共绿地、体育等设施；违法建设、违章搭建现象突 出。 ( 二) 产权关系模糊的土地管理制度 “城中村”是工业化、城市化推动的必然结果。但我国大多数城市在扩张时，往往只 偏重于占用城郊农村土地资源，而不将村镇人口、村镇社区纳入城市管理序列，只征用 土地，而没有改变原有的土地产权性质和村民身份性质，以至“城中村”土地转变为建城 区之后，城市中仍保留归农村集体所有的土地所有制形式，其现有土地产权还属于农村 集体所有。虽然许多村已经撤销了农村型村委会而改为城市型居民委员会，但农民宅基 地在本质上未发生变化，其土地还未征用为国有。在法律上，我国农村土地也是归集体 所有，归村合作社等集体经济组织或村民委员会经营管型1 4 l 。但“集体经济组织”这一概 念难以界定，这就造成土地所有权主体不够明确，一方面既造成了土地所有权主体多元 化，另一方面又会造成真正的产权所有者利益受损。这种土地归农村集体所有的产权制 度的存在，必然使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，并进一步导致住宅建 设的混乱。正是由于“城中村”土地产权关系的模糊，使“城中村”与市区之间在市政规划、 1 4 第三章。城中村”改造中的政府行为 市政设施、医疗卫生、社会保险等方面不协调、不一致甚至利益冲突，既限制了“城中 树”社区的可持续发展，也制约着城市整体的协调发展。 ( 三) 二元化的人口结构及管理困难 “城中村”的人口构成，突出地表现为村民、市民和流动人口( 暂住人口) 的混合构成， 形成了界限分明的社会群体，形成城乡二元对立。这种二元对立性主要表现在以下两个 方面：一是本地居民和外来人1 3 的经济地位有显著差异。二是本地居民和外来人口在文 化心理上的冲突。而城乡二元管理体制又无法有效管理外来入口。村委会的管理体制明 显不能适应多方面成员组成的城市社区管理的要求，难以平等对待包括外来人口在内的 各类社区成员，容易引发原有村民和其他社区成员之间的利益矛盾，不利于与城市社区 建设要求衔接，给城市卫生、社会治安等各项管理带来诸多困难。这种状况长期保持不 仅不利于城市管理，也影响村民的长远利型闻。“城中村”社区二元对立的人口结构是城 市经济与社会发展的表现，又是其问题所在。由于经济地位和文化心理的差异，本地居 民和外来人口的聚集、交流、碰撞、冲突、融合，引发种种的社会现象与问题，涉及到 社区的安定、繁荣与健康发展，是“城中村”社区改制工作中必须面对的一大难题。 ( 四) 单一的地租经济及管理错位 从经济利益的角度上来看，由于“城中村”的区位优势，其土地的持有者村集体从土 地的非农收益得到的收益一般明显高于农业使用。因此，当前“城中村”集体及个人基本 放弃了农业生产，主要依赖地租经济过活，从而在城中村”中形成了一个与城市整体经 济发展不相容的“地租经济”形态。同时，由于土地属于集体所有，村委会代表农民享有 占有、使用、处置土地收益的权利，独自经营着涉及巨大经济利益的集体物业，成为“城 中村”社区不折不扣的单一全能经济主体。而这种集体经济组织形式及管理体制，基本 上是适应过去计划经济时代的以农业为主的产业管理需要，其特征是高度集中、产权不 明晰、政企不分以及分配上的平均和福利性【1 6 】。这种组织形式和管理体制，与城市的经 济发展、与交化迅速的市场要求很不相适应，难以主动灵敏适应市场，有效整合资源， 强化激励和约束机制，充分调动各方面积极性，扩大规模和提高经济效益，也难以解决 和处置原有村民长期积累的集体资产归属问题。“城中村”社区的单一地租经济结构和村 委会全能经济管理模式是“城中村”社区改制工作中最亟待解决的难题之一。而且大部分 “城中村”集体热衷于自己搞土地开发，排斥政府征用土地，于是一方面土地基本非农化， 湖北大学硕士学位论文 另一方面城市建设征地难。由于政府征地难，对“城中村”土地既没有所有权又没有使用 权，“城中村”土地的使用便游离于整个城市的规划之外，这些对城市的整体发展都是极 大的障碍。 ( 五) 法律对政府行为约束不力。 在“城中村”改造中之所以会出现上述大量搭建简易房屋、突击装修、回迁户口等损 害公共利益的现象，表面上是一些农民私利的表现，但其根本原因还在于行政权力过宽、 过大且缺乏有效的监督制约。各级政府在征用补偿法律关系中，不但集规则制定者、参 与者、监督者与处罚机关等多种身份于一身，而且往往将这些权利化做少数个人的法权。 表面上的合法掩盖了不合理的事实。对于“城中村”中农居的补偿金额计算标准，确实都 有相应的政府文件作为依据。但是许多方面的合理性值得商榷。例如。某市政府关于拆 迁集体所有土地住宅房屋搬家补贴费和临时过渡费标准规定，被拆迁人自行解决l 临时过 渡房的，其临时过渡费标准为每人每