地方政府学第10章

1、10.1.1地方治理与地方治理的内涵1.治理理念的由来源于英文：governance首次使用：1989年世界银行，“治理危机”。罗西瑙：将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，无正式授权却有效发挥作用。罗伯特罗茨：治理的六种不同定义。格里斯托克：从治理的主体范围等五方面对治理含义进行阐释。根据以上关于治理的理解，我们可以看到，治理主张权威的运用，服务的理念，以公共利益为目的，强调社会网络组织的自治作用，以协调、合作的方式管理。10.1.1地方治理与地方治理的内涵2.地方治理与善治（1）地方治理英国学者威廉L米勒、马尔科姆迪克森和格里斯托克对地方治理的理解。孙柏瑛教授对地方治理概念进行的界定。地

2、方治理是治理理论在地方政府对地方公共事务管理中的应用。其目的在于建设以公民为中心的、面向公民需要的、积极回应外部环境变化的、促进地方富有发展活力的新型社会与公共管理体系。地方治理有如下特征：一是治理范围的地方性。二是治理主体的多元性。三是注重地方政府的灵活性与应变性。10.1.2全球化与地方治理运动1全球化对地方政府的挑战早在19世纪40-50年代，马克思和恩格斯就对资本主义全球化生产做过描述。20世纪60-70年代之后，随着全球经济的迅速发展、科技水平的不断提高，国际交往的不断加深，经济全球化总体上呈现出不断加快的趋势。全球化的迅速发展，不仅给世界各国政府带来了挑战，同样也对各国地方政府的治

3、理产生了巨大影响。（1）全球化对传统的行政理念提出了挑战。（2）全球化对传统的政府组织结构体系提出了挑战。（3）全球化带来了公共行政管理技术的发展。（4）全球化的发展使一些问题的处理需要采取国际合作的方式。10.1.2全球化与地方治理运动2.西方国家的地方治理运动在20世纪的最后20年里，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临和冲击，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。为了应对全球化的挑战，西方国家率先兴起的当代地方治理运动主要在以下几个方面做出了实践变革。（1）分权化改革（2）企业化运作（3）市场化服务（4）网络化管理（5）区域化合作10.2 地方治理的理念更新1

4、0.2.1 从统治与管理到治理与服务10.2.2 从单中心到多中心10.2.3 从科层制结构到社会网络体系10.2.4 从集权与控制到分权与协商10.2.1从统治与管理到治理与服务1.传统统治与管理理念的现实困境统治本质上是一种控制社会、维护稳定的行动，是一个群体对另一个群体的管理和控制，具有强制性和暴力性的特征。在传统的统治行政观念下，政府仍然必须承担起管理公共事务的职能，地方政府的管理方式与统治方式极为相似，都表现除强制性的特征，是一种与统治一体化的管理，管理本质：体现出为统治服务的职能特征，公民个人是被管理和控制的对象。马克斯韦伯宣称的官僚制的建立，政府步入了“管理行政时代”，公共管理趋

5、向于采用民主和参与的方式。使政府公共管理拥有了更多的公共性，而且淡化了其服务于政治统治的色彩。伴随着社会经济的发展和民众生活水平的提高，政府原有的讲话的管理体制难以满足多变的环境和民众多样化的需求。“管理行政模式下”，民众依旧被动的接受者政府的管理。10.2.1从统治与管理到治理与服务2.治理与服务理念的创新治理不再是像统治观念那样纯粹以维护阶级统治为目标，它以最大限度地增进公共利益为目的，以实现人类善治的理想为目标。相比传统的统治和管理理念，治理理念的创新主要体现在以下方面：（1）治理要求权威主体多元化。（2）治理中的权力运行方向发生了变化。（3）治理的权威基础和性质不同于统治与管理。（4）

6、治理理念也强调政府对社会的服务职能。（5）治理的理念意味着国家权力向社会回归，增强了政府对公民的回应性，是还政于民的理论表达和实际需求的反映。 10.2.2从单中心到多中心1.传统的单中心治理在传统公共行政理念中，单中心治理主张决定实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一个机关或者决策机构。也就是说，单中心治理意味着权力的垄断和集中化。20世纪70年代以后，随着市场失效、政府失灵、福利国家的破产，单中心的政府治理模式陷入了危机。单中心治理模式下，政府多采用科层制的组织结构体系和集权制的管理模式，这一模式可以有效调动资源快速提供公共服务，但是也继承了科层制组织结构和集权制的管理模式的弊病。 科层

7、制的组织结构和集权式的控制管理方式使得单中心治理模式下的地方政府日益难以适应多元化的社会发展趋势，无法应对多变的治理环境和公民多样化的需求。10.2.2从单中心到多中心2.多中心治理的理念在地方治理中，多中心指“多个权力中心和组织机构治理公共事务，提供公共服务。”多中心理念反对权力的过分集中和垄断，主张多个权力中心和服务中心并存。相比单中心治理模式，多中心治理具有如下优势：（1）倡导公共事务处理主体与公共产品和服务提供者的多元化。（2）强调政府与市场的共同参与和多种治理手段的应用。（3）意味着政府的新角色和新任务。（4）强调公共决策的民主性和有效性。1.传统科层制结构体系的弊端20世纪80年代

8、以来，以信息为基础的新文明动摇并改变了原有的政治经济和社会运行模式，传统科层制的先天不足日渐暴露出来：（1）精密的专业化分工使政府功能日益弱化。（2）科层制内含的服从精神造成官员责任性的丧失。（3）科层制的层级化造成了行政效率的低下。（4）非人格化的官僚规则造成了人的异化。10.2.3从科层制结构到社会网络体系10.2.3从科层制结构到社会网络体系2.社会网络组织体系的基本理念社会网络组织体系是指在省或州、市、县、社区等不同地域内以及不同地域之间，政府组织、市场组织、公民组织等治理主体围绕解决某些公共问题或公共事务而形成的纵向的、横向的以及两者结合的组织网络。现代社会网络组织体系所追寻的理念主

9、要有以下几个方面：（1）主张政府治理依赖多样化的、富于弹性的组织体系。（2）强调公民参与网络体系的作用。（3）倡导合作精神。10.2.4从集权与控制到分权与协商1.传统的集权与控制模式集权与控制模式指的是这样一种权力体制：中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要听从中央或上级的命令。在利益格局日益多元化的现代社会，传统的集权与控制模式的困境主要表现在以下几个方面：（1）行政权力的主导地位抑制了市场的作用。（2）集权与控制致使地方政府缺乏灵活性与应变力。（3）“行政国家”或“全能政府”阻碍

10、了现代民主的发展。（4）行政集权导致政府官员腐败行为的发生。10.2.4从集权与控制到分权与协商2.分权与协商模式在对传统地方治理所主张的集权与控制模式弊端的批评与反思过程中，学者们提出了分权化的理念。与传统的集权制相比，分权化理念的优势在于：（1）有助于解决中央政府职能、机构、财政、规制等的超载问题；（2）可以让地方政府制定出更加贴近民众生活实际的政策，提高公共产品和服务的质量，满足公民多样化的需求；（3）有助于扩大参与主体，提高社会自治程度；（4）有助于在国家、市场、公民社会之间形成合理的权力结构关系，促进现代民主的发展。10.2.4从集权与控制到分权与协商分权与协商模式主要思想可做如下归

11、纳：（1）从权力内容的变化看，是政治、行政等多种权力的划分、分配与调整的过程。 （2）从权力运行的方向看，既有中央政府和较高层级地方政府的权力下放过程，也有中央政府从低层级政府收权的情况。（3）分权化理念主张在公共政策制定、公共问题的处理过程中采用协作、互动的处理方式。10.3 地方治理的路径选择10.3.1 多中心治理的主体培育与角色转换10.3.2 优化地方社会资本的生长的环境10.3.3 构建地方公共组织网络体系10.3.1多中心治理的主体培育与角色转换1.地方多中心治理的主体构成(1)地方政府。地方政府是地方多中心治理体系中的核心主体。(2)企业型组织。企业型组织是以追求组织自身利润最

12、大化为目标的营利性社会组织。(3)非营利组织。非营利组织作为社会公共领域的一种普遍现象,已经形成了一场全球性的“社团革命”。10.3.1多中心治理的主体培育与角色转换2.实现地方多中心治理的前提条件在如何实现地方多中心治理这一问题上,奥斯特罗姆强调参与主体间的互动过程和创立治理规则、治理形态。我们认为,可以从以下几个方面来分析实现地方多中心治理的前提条件:(1)地方政府的政策引导。(2)公民社会的构建。(3)权力资源的再分配。10.3.1多中心治理的主体培育与角色转换3.地方多中心治理主体的角色转换(1)地方政府应从单纯使用权力到注重树立法理权威。(2)企业型组织应从注重利润索取走向回报社会、

13、担当社会责任。(3)非营利组织应从依赖走向自治。10.3.2 优化地方社会资本的生长的环境1.社会资本的概念 自法国社会学家皮埃尔布迪厄首次提出“社会资本”的概念后,这一概念在各种学科内都有独到的发现和运用。 美国社会学家迈克尔武考克认为,社会资本的最大价值在于,针对当代某些最迫切的问题,它为用多学科和跨学科的方法进行广泛的探讨提供了可靠的起点。美国学者帕特南认为,社会资本是指社会组织的那些可能促进协调行动而提高社会效能的信任、规范及网络。具体而言,社会资本是存在于组织之间的、潜在的、基于长期的互动交往而建立的彼此间的信任模式、拥有的关系网络及互惠的规范。在界定它的概念时,应该明确的是,社会资

14、本是以维护公共利益为前提的。任何与公共利益相违背的互惠规则、网络关系等,都不属于社会资本的范畴。10.3.2 优化地方社会资本的生长的环境2.社会资本在地方治理中的作用 社会资本的最大价值在于它是地方社会实现善治的重要资源。因为社会信任、社会规范、社会网络的形成,是实现社会有效治理的前提,发挥着黏合剂与润滑剂的独特功效。(1)社会资本是地方治理中不可或缺的社会资源。(2)社会资本是地方多元治理主体之间的合作纽带。10.3.2 优化地方社会资本的生长的环境3.培育社会资本的措施社会资本在地方治理的整个过程中发挥着巨大的社会、经济效益。要想构建善治社会,对社会资本进行培养和重构势在必行。(1)继承

15、传统文明。(2)借助网络媒介。(3)培育信任文化。(4)积累互惠的社会规范。(5)发展社团组织。10.3.3 构建地方公共组织网络体系1.组织间网络关系理论的兴起 组织间网络关系理论的兴起基于对传统的科层制和地方自治模式的困惑。随着经济全球化的发展,网络组织与市场和层级组织相比显示出了更高的效率。在公共行政学方面,迪鲁尼与凯特尔注意到“除了州和地方政府在华盛顿官僚政治中起巨大的作用外,几乎所有的联邦国内政策都直接与私营企业、非营利组织有关” 丹尼斯马莱特、奥利佛克莱沃和布鲁诺莱考克从多维角度对组织网络的概念进行了定义。，一是经济维度；二是历史维度；三是认知维度；四是规范维度。10.3.3 构建

16、地方公共组织网络体系1.组织间网络关系理论的兴起组织间网络关系主要有以下几个特征:(1)主体多样性和相互依赖性。(2)合作关系。(3)扁平化结构。(4)共同的目标。10.3.3 构建地方公共组织网络体系1.组织间网络关系理论的兴起 层级组织、网络组织和市场组织的比较组织特征层级组织网络组织市场组织目的中央执行者的利益优先合作者的利益优先提供交易场所资产和资源高资产专用性，不易交易；松散资源，缓冲存货；固定、大型的有形资产适度资产专用性；非松散资源；柔性、无形资产低资产专用性；易于交易垂直一体化程度高：生产投入、所有权集中可变（静态网络中等，动态网络较低）：所有权单元分散化无：生产投入所有权分散

17、化信用度低中等偏高低10.3.3 构建地方公共组织网络体系2.地方公共组织网络体系的结构与功能（1）地方公共组织网络体系结构在网络组织模式下,地方公共组织的结构及其关系具有以下特征:一是层级结构的扁平化。二是政府分权,权威分散。三是地方政府的横向联系加强。（2）地方公共组织网络体系的结构和功能 地方公共组织网络体系的建设对推动地方治理体系的改革、治理方式的创新、治理水平的提升,具有重大的实际意义。一是有利于推动地方治理的民主参与。一是参加定期性的政治活动。二是有利于提高地方政府的管理效率。三是有利于整合民间资源,节约政府成本。10.3.3 构建地方公共组织网络体系10.3.3 构建地方公共组织网络体系3.地方公共组织网络体系的治理模式 地方公共组织网络以动态性、公益性为显著特征,罗兹认为社会网络中的资源通常有以下几种:权威、资金、合法性、信息以及组织。 当政府失灵或市场失灵时,这种具有平等、协商与自我统合功能的组织网络就成为一种公共治理模式。10.3.3 构建地方公共组织网络体系3.地方公共组织网络体系的治理模式(1)信任型治理。组织网络作为一种政策过程及结果的分析工具,关注的是各种社会组织和政府部门之间不断通过频繁的信息和资源交换实现互