对当前财政政策制定的分析

对当前财政政策制定的分析

内容提要：目前国内外普遍一致地认为,

财政政策是政府宏观调控经济的最有力的

杠杆之一。对此本文提出反叛性的见解，即

认为制定财政政策应当努力遵循客观经济

规律，即在财政政策的制定中，存在着三大

基本的原则，并由此界定了合理财政政策的

总体框架。虽然原则的具体数量很难明确的

确定，这就给财政政策的制定一一对几大经

济指标的合理调控等，提供了一个非常大的

运作范围。但是我们应当时刻牢记着，更科

学地界定财政政策是否合理的理论思想的

存在！

从30年代的凯恩斯经济学以来，财政

政策无疑是一直被公认为政府宏观调控经

济的最有力的杠杆之一。在西方发达国家，

财政政策与货币政策一道，共同成为政府宏

观调控经济的最主要的手段。政府通过财政

政策与货币政策的综合运用，调节社会的总

供给与总需求，以努力烫平经济增长的波动,

并保证经济在低通货膨胀和高就业率等基

础上的稳定增长。在我国，财政政策不仅担

负着供求总量的调节任务，而且还直接承担

着技术改造、物价补贴、重点建设、区域发

展以及公平分配等等的重要职能。

笔者认为，上述传统的对财政政策的作

用认识是十分偏颇的。因为：

一、制定财政政策存在着三大原则，在

三大原则一一政府与社会的边际资金使用

效率相等、财政收支平衡以及公平负税的严

格限制下，政府财政政策的自主的合理选择

范围十分有限；

二、对财政政策的任何必要的重大变动,

我们与其看作是政府对宏观经济的调控，不

如看作是政府努力改变自己的政策、以适应

客观经济发展的新的需要，即客观情况的变

化自然要求政府的财政政策必须作出相应

的调整。

三、因此，对财政政策的作用必须有新

的认识，即财政政策的制定必须努力遵循客

观经济规律，否则将会造成社会资源低效使

用的各种后果。

下面我们就对这种新的财政政策的观

点作进一步的分析和阐述。

一、制定财政政策的客观依据——三大

基本原则分析。

财政政策是指政府有关支出与收入的

政策总和。笔者认为，在制定财政政策时,

存在着三大必须遵循的客观原则：一是政府

与社会的边际资金使用效率相等；二是财政

收支平衡；三是公平负税。这三大原则决定

了政府支出和收入的基本总量及结构，从而

也就决定了政府的基本的财政政策；任何偏

离这三大原则的财政政策，都不可避免地会

对宏观经济造成不同程度的、机会成本的损

害。

下面我们就对财政政策的这三大原则

作进一步的分析。

1、政府与社会的边际资金使用效率相

等的原则决定了政府支出的合理的结构及

总量。

我们先讨论和确定两个概念：

资金使用效率

它包括两方面的内容：一是不仅考虑经

个人得到这笔新增的收入后，一部分将

用作消费，另一部分将通过储蓄或购买证券

等而转化为社会的投资；企业得到新增的收

入后，一部分将用作职工的福利，即转化为

消费，另一部分将用作企业的扩大再生产，

即同样转化为社会的投资等。这些资金分散

使用后的效率总和，例如消费促进了身心健

康并提高了知识水平、投资扩大了产量并带

来了技术的突破等等，就共同构成了社会的

边际资金使用效率。

在明确了资金使用效率以及社会边际

资金使用效率的概念后，我们就能够很轻易

地推导出政府财政支出的合理结构。即政府

对某一部门或行业的资金支出，其边际效率

应当等于社会资金使用的边际效率。如果政

府的边际效率较高，说明政府没有充分利用

集中管理的优势，并造成了权力的不应有的

悬空或缺位，此时政府对该部门或行业的投

资应当继续增加；如果政府的边际效率较低,

说明政府滥用了集中管理的权力或定位，并

造成了不应有的社会资源的使用浪费，此时

政府对该部门或行业的投资应当相应削减；

如果政府的边际效率等于社会的边际效率,

说明政府对该部门或行业的投资达到了适

度规模，此时国力资源在政府和社会的分配

使用中实现了效益的最大化。

由此我们可以推出政府对所有部门或

行业投资的适度资金数量，这同时也就确定

了政府支出的合理结构。当然财政支出与经

济总量之间，存在着紧密的互动关系。

对政府各项合理支出进行加总求和，我

们就可进而确定政府支出总量的适度规模。

因此，政府与社会的边际资金使用效率

相等的原则、决定了政府支出的合理的结构

及总量。

2、财政收支平衡的原则决定了政府的

合理收入总量

在财政收支平衡的情况下，政府的收入

总量等于政府的支出总量。因此在政府合理

的支出总量既定的情况下，政府的合理收入

总量随之亦定。即两者必须在数量上相等。

对于保持财政收支平衡的必要性，目前

我国经济学界已经有了较普遍一致的认识。

因为：

如果财政收支长期保持大量的盈余，这

说明政府的收入太高，从而挫伤了人们的工

作积极性，给企业的正常经营造成了更大的

困难，抑制了消费需求并进而抑制了投资需

求等。这将使经济的发展同时受到供给动力

削弱以及市场需求萎缩的双重制约。

如果财政收支长期保持大量的赤字，这

无疑将给经济的发展造成更为明显的损害。

例如刺激通货膨胀、挤占企业资金、加重政

府债务负担等等。

因此，财政收支必须保持平衡。如果财

政收支出现较大的盈余，政府应当及时降低

税率；如果财政收支出现较大的赤字，政府

应当及时提高税率。只有在财政收支长期保

持平衡的情况下，经济才可能得到稳定、迅

速和协调的发展。

值得进一步指出的是，这里我们所讨论

的盈余和赤字，是在支出总量合理的情况下,

考虑收入总量的调整问题。因此它与通常所

说的盈余和赤字的概念并不完全一样。后者

是在同时考虑着收入总量和支出总量的差

距、存在的问题、以及调整的方式等。两者

产生的起因不同，因此在修正的思路上也就

存在着一定的差异。

总之，财政收支必须保持平衡，即政府

的收入总量必须等于支出总量，这在我国目

前已经取得了普遍一致的认识。根据上述政

府与社会的边际资金使用效率相等的原则，

在政府支出总量合理并既定的情况下，政府

收入的合理总量随之确定。

因此，财政收支平衡的原则确定了政府

的合理收入总量。

3、公平负税的原则确定了政府的合理

收入结构

公平负税的基本含义是：一、个人不论

男女、老少、职业、肤色等，企业不论性质、

行业、地域、规模等，它们在政府税收面前，

原则上一律平等；二、税收将保证个人及企

业的最终所得与其对社会所作的实际贡献,

成紧密而合理的正相关性。

从税收对经济发展的影响上看，公平负

税对创造一个稳定、宽松的经济环境来说无

疑是十分必要的。因为：它有助于建立个人

及企业之间的平等、和谐的经济关系。它有

助于促进资源按照市场的实际需求进行更

有效的配置等。而不公平负税，其对经济的

益处有限而弊端无穷。因为：对企业经营来

说，最重要的是外部环境的稳定、宽松以及

内部责权利机制的紧密结合，因此减免税对

于企业的生存和发展来说、并不具有不可或

缺的关键性作用。对于某些新兴产业，如果

只有在减免税下才能生存和发展，那么这可

能说明了，它们对于国内经济发展来说是超

前的。即它们不仅得不到国内其它产业的有

效支持和配合，而且其对经济发展的推动力

也是十分有限的。与其这样，我们不如鼓励

其在公平负税条件下的正常的发育和成长。

只要它们真正符合社会经济的发展需要，那

么既使是在公平负税的条件下，它们也仍然

会以不可遏制的态势逐步和稳健地发展壮

大起来。不公平负税将给经济带来较大的损

害。例如：人为地造成了个人与企业之间的

不平等的矛盾与冲突；诱使更多的企业想方

设法与优惠产业“沾亲带故”，从而给国家

财源造成不应有的大量流失；给管理部门中

的少数人的以权谋私提供了灰色的温床等。

因此在政府收入中，我们应当努力做到

公平负税，以避免不公平负税所给经济带来

的不应有的损失。

值得进一步指出的是，对于公平负税,

我们应准确把握其精髓的含义。即税收将保

证个人与企业的最终收入，与其对社会所作

的实际贡献成紧密而又合理的正相关性。为

了达到这一目标，一定程度的税率差别可能

或往往是十分必要的。我们可以从两个方面

来分析这个问题：

从横向上看，必须对特殊类别的个人及

企业实行有差别的税率。例如从个人上看,

我们或许应当降低甚至取消在国内和国际

获得重大成果奖的个人所得税，以鼓励拼搏

的精神或科技的创新；从企业上看，我们或

许应当较大幅度地提高烟草等行业的税收,

以限制人们的消费和增加政府的财政收入

等。

从纵向上看，必须对个人及企业实行一

定程度的累进税制，因为高收入的个人及企

业，无疑都较多地享用了国家的公共支出，

如交通通讯及文化教育等。

因此在政府税收中，我们应当合理设置

税种及实行累进税制、努力做到公平负税，

以保证政府的资金需要，并防止经济受到不

公平的损害等。

总之，公平负税是财政政策的第三大原

则；在财政收支平衡确定了政府合理税收总

量的情况下，公平负税无疑进一步确定了政

府的合理的税收结构。

综上所述，财政政策的三大原则决定了

政府支出和税收的合理的结构及总量，从而

也就决定了政府的基本的和合理的财政政

策。

二、对财政政策宏观调控作用的新认识:

几点结论。

通过上面的分析，我们可以对财政政策

的宏观调控作用产生新的认识，并得出以下

几点结论：

1、财政政策的三大原则——政府与社

会的边际资金使用效率相等、财政收支平衡、

以及公平负税，决定了政府的合理的财政政

策

财政政策的制定是有着客观的依据和

准则的，我们只有努力按照客观规律办事，

才能够在最大程度上、避免给经济和社会的

发展造成各种不应有的机会成本的损失。虽

然随着客观情况的变化，政府的财政政策也

必须作出相应的调整，例如目前实际存在的

反周期政策等，但这种调整与其说是政府在

主动地调控经济，不如说是政府在主动地调

整政策，以适应客观经济发展的新的要求等。

2、在上述三大原则的严格界定下，政

府财政政策的选择将受到理论上的限制

因为，这种选择主要起源于：政府与社

会的边际资金使用效率以及合理的税率与

税率结构很难准确的确定。恢复财政收支短

期、少量失衡的措施很多，其利弊得失也很

难准确地握等。因此，这就给政府自主地分

析、比较和选择政策提供了一定的余地。但

是从根本上说，新的财政政策的观点是以三

大原则为依据和主线的，因此它与传统的以

调控经济为依据和主线的财政政策相比，无

疑是有着本质的区别。虽然在实际作法上，

可能还不会有太大的表面差别。

3、以整体互动的思想来考察经济形势

和政策

虽然在我们的分析中，有着政府合理支

出和收入的结构和总量等的分析顺序，但在

分析思路完成后，我们就应当将经济体系作

为一个有机整体，来同时考察经济的各种互

动关系、以及宏观经济所能达到或实现的最

佳状态，在此条件下，就界定了财政政策合

理的收入和支出的结构和总量。

因此综上所述，对财政政策的作用认识

目前应当有较大的突破和发展。在政府的宏

观调控中