我国农村社会保障制度存在的突出问题

我县新农村的发展与我国社会保障制度存在的突出问题 2006年中央一号文件指出， “十一五”时期是社会主义新农村建设打下坚实基础的关键 时期，是推进现代农业建设迈出重大步伐的关键时期，是构建新型工农城乡关系取得突破 进展的关键时期，也是农村全面建设小康加速推进的关键时期。根据中央和省市部署，我 县自2006年2月起，坚持以“二十字”方针为目标，突出“ 建设新村镇、培育新产业、塑造新 农民”这一主题，全面启动示范工程建设。 一、成效及做法 我县先后启动了两批新农村示范村建设，第一批确定了34个示范点，到今年6月，圆满完 成了建设任务，并荣获全市新农村建设年度考评第二名，取得了新农村建设阶段性胜利； 第二批选择61个示范点（其中市点10个，县点51个） ，截止目前，各示范村建设工程均已启 动，村庄道路、改厕、下水道等硬件建设正在推进。主要做法有： 抓村庄规划，绘就新农村建设宏伟蓝图。我县先后投入资金110多万元，聘请省级规 划设计单位，完成全县村庄布点规划和示范自然村村庄建设规划。同时，安排建设设计部 门按高中低档设计多种户型，免费提供给镇村和农户选择。另外，对有建设规划的村镇， 要求县土地部门必须严格按照建设规划要求审批农民宅基地，没有规划的，在规划编制尚 未完成前，一律暂缓宅基地和建房审批。 抓凝心聚力，推进新农村示范工程建设。2006年，县财政安排100万元专项资金，对 第一批示范村进行以奖代补，并出台新农村建设帮扶工作方案，确定县直单位对示范村结 对帮扶。对于第二批示范村，目前已有45个单位出资53万元用于示范村建设。各示范自然 村均组建了“五老” 理事会，制定了理事会章程和村规民约，充分发挥了理事会在新农村建 设中的“理事、理财、监督” 权力，突出农民主体地位，调动群众积极性。截止目前，全县 第一批示范村全部建成水泥主干道和通户路，共修建水泥路71公里，改水2015户，建成三 格式厕所1475口，清理垃圾、杂草1500多吨，拆除破旧圈舍及废弃房460多间，示范村村容 村貌大为改观。全县第二批示范村已累计投入资金437.7万元，修建水泥路37公里，改水 1518户，改厕147户，清理垃圾、杂草669吨，拆除破旧圈舍及废弃房487处。 抓产业发展，夯实新农村建设物质基础。一是大力推进农业产业化进程。全县已建 成优质农产品基地9个、面积29万亩；发展农业产业化经营企业162家；创建国家、省、市 名牌农产品11个、绿色食品2个。二是推进“一镇一品”、 “一村一品 ”建设。推广陶厂生姜、 仙踪草莓、清溪螃蟹等特色种养面积8万亩，涉及品种10多个。三是加强农民合作经济组织 建设。出台了关于加强农村合作经济组织建设的实施意见 ，截止目前，全县共发展农村 合作经济组织56家，年经营收入2.3亿元，带动农户3.2万户。 抓和谐构建，解决新农村建设民生问题。一是实施村村通工程。去年共投入2400万 元，建成村级水泥路86公里。二是加强农田水利基本建设。投入1400万元，重点实施万亩 以上圩堤达标、中小水库除险加固和农业综合开发等工程，改善农业生产条件。三是改善 农村中小学办学条件。投入648万元，改造农村中小学 D 级危房9920平方米，新建校舍 11824平方米。四是加大农村卫生投入。投入456万元改造和修缮8个镇卫生院，完善农村卫 生网络建设；推进新型农村合作医疗试点工作，全县86%的农户参加了新型农村合作医疗， 缓解了农民因病致贫的状况。五是加强社会低保体系建设。将低保标准提高到180元/月， 发放农村特困救助资金50万元。六是实施饮用水解困工程，解决了2万多名群众饮用水问题。 七是实施清洁能源工程，全县累计建成沼气池3230口。八是实施农村劳动力转移培训“阳光 工程”。全县累计培训4300多人次，转移劳力3800人，转移就业率达90%以上。九是实施农 机富民工程。全县共有高性能联合收割机106台，农机总动力达25.3万千瓦，去年共发放购 机补贴44.7万元。十是实施村村通广播工程。投入100万元，用于村村通广播工程建设。 抓乡风文明，丰富新农村建设内涵。在各村成立“禁赌协会”，加强村“红白理事会” 建设，深化殡葬改革，推进移风易俗；开展“十佳文明家庭”、 “十佳创业带头人”等评比，用 身边的先进典型引导人、教育人、感化人。与此同时，本着“政府倡导、社会支持、农民自 办”的原则，将民间艺人组织起来，精心培育一支支生在乡土、长在乡土、服务乡亲的文艺 演出队伍，先后发展业余剧团24个。大力兴建村级图书室和文体活动室，共建设农村文体 活动室92个，建成农民科技书屋5个，每个书屋配备2000本科技书籍和一台电脑。 二、问题和不足 我县社会主义新农村建设取得了可喜成绩，试点村的面貌与过去相比有了很大变化。但 是与社会主义新农村建设要求相比，还有不小差距，制约农村经济繁荣、社会稳定发展的 因素依然存在，社会主义新农村建设任重道远。主要体现在： 一是思想认识存在误区。一方面，领导重视程度不够。少数地方领导干部没有拿出足够 精力来研究新农村建设、推进新农村建设，无论从理论学习上、政策研究上，还是实践探 索上，都缺少实际行动，表面的东西多，实际推进的措施少。有的是思路不清，到底怎么 抓、抓什么心中没谱。同时，少数镇、村干部因对建设新农村认识模糊，遇到资金等困难 时就产生畏难情绪，缺少工作主动性、积极性、创新性。另一方面，农民主体作用没有真 正发挥。有的示范村群众认为建设新农村是政府的事，认识不到自己是新农村建设的主人， 对一些惠及自身的项目存在依靠政府投入的问题，不能够积极主动配合、投工投劳，等靠 要思想严重，建设新农村的主体意识没有树立起来，出现上头热、下头凉的现象。 二是建设资金严重短缺。尽管我县已建立了“政府补助、部门帮助、社会赞助、群众自助” 相结合的投入机制，千方百计筹措建设资金用于新农村建设，但面对建设社会主义新农村 的庞大工程，这些资金还远不能满足教育、文化、卫生、道路等方面的建设需求。与此同 时，一些帮扶单位或因客观自身财力有限，或因主观积极性不高，工作被动应付，截止目 前，全县第二批示范工程县直帮扶单位中，只有10个单位帮扶资金到位。 三是农民素质普遍不高。当前，我县大多数新农村建设示范村都把重点放在了“村容整洁” 上，而对“村风文明” 投入甚少，绝大多数农民的素质不容乐观。一方面，传统的小农意识 根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远。另一方面，普遍存 在“小富即安”心理，缺乏干大事创大业的开拓进取精神。同时，由于农民科技知识不足， 对新事物、新技术缺乏认识，从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力，具有一技 之长的人还比较少，导致种地只能粗放经营不能集约经营，打工则只能卖苦力，严重制约 了农民的增收。 四是长效机制难建立。村庄整治建设层面的工作告一段落后，公共设施如何管理维护、 村容村貌如何保持等问题，也必须建立一整套长效机制来管理。虽然我县在实践中摸索建 立了一些机制，但还是初步的，不够完善，还必须建立起一套有利于新农村建设持续、健 康、深入推进的长效机制。 五是发展生产办法不多。我县农业总体上看还是粗放生产，加工能力低，产业化经营尚处 在初级发展阶段。在农作物种植和畜产品养殖中，只是追求数量的增长，不注重质量的提 高，更忽视了品牌效应，且多以零散种养为主，尚未形成规模效应和集约效应。农产品加 工大多停留在初级生产、加工上，农产品科技含量低，附加值不高，竞争力较弱；农户与 加工或营销企业没有结成真正的利益共同体。农村合作经济组织功能作用不强，农村专业 合作经济组织规模小，功能单一、结构分散，辐射力不强，政府协调成立的多，农民自发 组建的少。协会活动开展不正常，带动力不强。 三、对策与措施 新农村建设作为一项内涵丰富、任务艰巨的系统工程，既要充分认识其长期性和复杂性， 稳步推进，又要有只争朝夕、迎难而上的开拓精神。如何抓好新农村建设，我认为需要把 握关键、突出重点，从以下六个方面入手： 一要更加注重思想观念的更新。新农村建设主导是政府，主体是农民。针对当前部分干 部、群众在认识上的误区，要加强教育引导，进一步提高广大农村干部、群众对新农村建 设的重要性、艰巨性、长期性和复杂性的认识，防止出现片面性、盲目性和急躁情绪。要 放手发动群众，突出农民的主体地位，充分尊重群众的意愿，鼓励群众勇于创新，大胆实 践，调动他们建设美好家园的积极性和创造性。 二要更加注重工作方法的创新。在示范工程中，要继续坚持“三清三改三整顿”，但在方 法上，要采取“捆绑式” 的“ 组合拳 ”，把群众意愿与政府引导有机统一起来。比如把改路与 “三清三整顿”捆绑，把改水与改厕捆绑，等等。同时，在具体实施过程中，要坚持实事求 是，因势而为，不搞大拆大建。要坚持因地制宜，注重实效，不过分堆砌和打造“形象工程” 和“面子”工程。 三要更加注重科学发展观的落实。新农村建设不是要把农民固定在农村，固定在土地上， 新农村建设必须与发展城镇化有机结合起来，统筹城乡发展，积极探索让村民变居民、农 村变社区的有效之路。要加大城镇发展和经营的力度，积极创新摸索土地置换等手段和方 式，结合推进村民与居民的无差异待遇，出台促进政策，积极推进失地农民保险，解决农 民进城后顾之忧等政策来推进城乡一体化发展进程。 四要更加注重民生工程建设。要从群众最关心、最盼望实事入手，认真抓好省、市确定 的各项民生工程的落实，使民生工程与新农村建设示范工程相得益彰。要继续加大村村通 工程实施力度，大力改造农村中小学 D 级危房，改善农村中小学办学条件，促进城乡义务 教育均衡发展，开展城乡学校“结对发展”活动，合理配置资源、提高农村中小学教育水平， 全面推进城乡教育一体化。要巩固和扩大养老、失业、医疗和工伤保险覆盖面，完善农村 计划生育家庭奖励扶助制度。要继续推行农村居民最低生活保障制度，扎实开展新型农村 合作医疗工作。 五要更加注重生产发展。要积极推进农业和农村经济结构调整，壮大主导产业，突出“一 村一品”产业发展之路，培育知名品牌，提高质量和效益。进一步做大做强高效种养殖业， 积极发展特色农业、绿色农业和生态农业，强化产业支撑，增强农业的整体竞争力。提高 农业生产的组织化程度，引导和支持农户大力发展新型合作经济组织，鼓励企业与农民采 取多种形式建立起利益联结机制，将分散的农户组织起来，扩大规模、优化质量，增强市 场竞争力。 六要更加注重新型农民的培育。要通过“新型农民培训”和“阳光工程”，培训示范村群众； 通过农业科技下乡活动开展农业技术培训；现代新型农民，不仅是有文化、懂经营、会管 理的生产经营型能手，更要是具体现代科学生活观念和卫生习惯的人，否则，新农村建设 的成果有可能是昙花一现。因此，要继续组织开展“文明进村、新风入户”为主题的乡风文 明创建活动，在各村成立“禁赌协会”，加强村“ 红白理事会 ”建设，深化殡葬改革，推进移 风易俗；开展“十佳文明家庭”、 “十佳创业带头人”等评比。力争通过形式多样的培训和文明 创建活动，切实提高群众素质，推进农村全面进步。 新农村建设任重道远，我们在思想认识上要有长期打算，在发展规划上要有长远眼光， 在产业发展上要有长期考虑，在制定目标上要把握关键，在工作开展上要有重点，同时通 过全民动员、城乡互动、各职能部门上下联动的方式，共同促进我县新农村建设又好又快 地发展。 一、我国农村社会保障制度建设的现状 改革开放30年来，我国农村社会保障制度获得巨大发展，各项制度不断健全，财政投 入不断增加，覆盖范围和保障水平不断提高。目前，我国农村社会保障制度的基本框架和 内容主要包括农村社会保险、农村社会救助、农村最低生活保障和农村社会福利等四个方 面，并具体体现为六种形式： 一是农村五保供养制度。即为农村居民中无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务 人的老年人、残疾人和未成年人在衣食住医葬(教)等方面提供最基本生活保障的制度。农 村税费改革后，农村五保户供养资金来源渠道发生了重大变化，五保供养通过农村税费改 革转移支付资金逐步纳入了公共财政保障范围。据统计，我国农村五保供养对象已从2003 年的204.2万人增加到2007年的526万人，基本做到了应保尽保。二是农村军人及家属优抚 安置制度。即政府对军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种 制度。据了解，目前全国有4000多万个优抚安置对象。三是农村社会救助制度。主要包括 对遭受自然灾害后的农民进行救济、对其他贫困农民进行救济以及对贫困农民进行医疗救 济等多个方面。目前，在实施农村最低生活保障制度的地区，这些救助对象基本上都纳入 了最低生活保障的范围。据统计，2007年各级财政共安排农村社会救济支出186.8亿元，其 中，中央财政安排农村低保补助资金30亿元，专项用于支持已建立农村低保制度的地区完 善制度和未建立制度的地区建立制度。四是农村养老保险制度。2003年后，一些地方开展 了新型农村养老保险试点工作，取得了突破和进展。到2007年年底，全国已有31个省区市 的近2000个县市区不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保， 积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。五是计划生育保险和奖励制 度。2004年各地开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点，对农村只有一个子 女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金， 直到亡故为止。六是新型农村合作医疗制度。2003年国务院要求建立新型农村合作医疗制 度，实行政府资助为主、农民缴费为辅的筹资机制。为进一步提高新型农村合作医疗受益 水平，从2006年起中央财政对中西部地区除市区以外的参合农民补助标准由每人每年10元 提高到20元。据统计，截至2007年底，全国开展新型农村合作医疗试点的县(市、区)已达 到2451个，参合农民7.3亿人，占全国农业人口的84%。20032007年，中央财政共安排新 型农村合作医疗补助资金169亿元。新型农村合作医疗制度的不断推进，缓解了农村群众 “因病致贫、因病返贫”的问题。 二、村社会保障体系建立前景如何看待 目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水 平，但我国仍有数量庞大的农业人口，他们生活较为贫困。党的十七大确立了到2020年绝 对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快 建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加 强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出， 最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展 的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、部分农民工返乡、农村居民收入增长 放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。虽然农村社会保 障体系建设面临种种困难，存在诸多问题，但我们仍有理由对未来建设充满信心。 一是国家已经将建立一个覆盖全民、惠及城乡居民的社会保障体系列为国家发展的重 要目标，农村居民不可能被忽略，城镇、农村社会保障体系建设将会一道向前迈进； 二是公平、正义与共享已经成为我国社会的主流价值，社会保障不再是城镇居民的专 利，在城镇居民越来越多地享受社会保障制度的好处时，农村居民也不会例外。 三是城乡统筹发展作为科学发展观的具体体现，已经成为我国经济社会持续发展的一 项重要原则，城乡社会保障体系建设作为其中的重要内容，必然要被纳入其中并得到统筹 发展。 四是改革开放以来国民经济持续高速增长，为建立健全社会保障体系奠定了雄厚的物 质基础，经济落后不再成为阻滞或者延缓为农村居民建立社会保障体系的理由，中央政府 与地方政府均日益具备相应的财力来支持农村居民社会保障体系建设。 五是农村居民对社会保障的迫切需要，决定了国家必须高度重视农村社会保障体系的 建设，如农村人口在加速老龄化，农村计划生育使家庭保障功能持续弱化，加之土地保障 功能也在持续减弱，如果没有相应的社会保障，农村居民将出现普遍性的生活风险与权益 缺失。 六是以往进行的城乡社会保障改革试验，均为建立城乡统筹、适合农村居民的社会保 障体系提供了丰富的经验与教训。 三、当前我国农村社会保障制度存在的突出问题 我国农村社会保障制度虽然取得了一定发展，但与农民群众实际需要和城市保障水平 相比，仍存在很大差距，保障层次低、覆盖面窄、管理分散、社会化程度低、保障功能差 等问题比较突出。 (一)城乡社会保障制度二元化特征明显。由于长期以来城乡二元经济结构的作用，造 成了我国的社会保障制度也呈现明显的二元结构的特征。一是保障模式的二元性。即城市 的社会保障实行了社会统筹和个人账户相结合的模式，但农村依然是以家庭保障为主，国 家或社会的救助仅限于扶贫或救灾等项目，农村养老保险等制度还没有普遍建立。二是管 理体制的二元性。目前，城市社会保障由人力资源和社会保障部门统一管理，而农村社会 保障仍由人力资源和社会保障、卫生、民政等部门分别管理，管理分散，资金使用效率和 统筹层次不高。三是保障内容的二元性。与城市相比，农村社会保障存在整体性的制度缺 失状态，农村社会保障项目残缺不全。以社会保险为例，城市已经包括养老、医疗、失业、 工伤和生育，几乎覆盖了社会保险的全部内容，但农村还远没有建立失业和工伤保险，养 老保险、生育保险也只是在少数地区实行。农村社会养老保险的实施情况并不理想。民政 部从1986年开始对农村社会养老保险进行积极探索。1991年，在山东烟台等地进行了农村 社会养老保险试点，并在试点的基础上逐步推开。截止1997年底，全国已有31个省（自治 区、直辖市）2000多个县（市、区、旗）开展农村社会养老保险工作，有8000多万农村人 口参加保险。表面上看，农村社会养老保险工作开展得不错，可实际上它实施的情况并不 理想。截止1998年上半年，尽管全国已有80%以上的县参加了保险，但只占应该参保人数的 12%，也就是说，经过好几年的推广、运行，仍有88%的农民游离于农村社会养老保障之外。 (二)农村社会保障覆盖面不够广、水平较低。我国约有9亿农民，但享受的社会保障却 十分有限。目前，在农村社会保障体系中，除有7亿多农民参加了合作医疗外，其他的保障 制度仅仅覆盖了很少部分的农民。同时，农村社会保障发展不平衡，在经济较发达的东部 地区，农村社会保障水平较高，而大多数贫困人口所在的中西部地区的保障标准很低。 (三)农村社会保障资金缺乏稳定来源、筹资困难。资金短缺是农村社会保障制度存在 的最突出问题。一是社保资金来源单一、有限，基本上是“个人缴纳为主，集体补助为辅， 国家给予政策扶持” ，且大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，而单纯依靠 农民自己缴纳又受收入水平的限制。二是社保资金缺乏稳定性与持久性。农民个人缴费筹 款困难，农村社会保障基金来源渠道少，农村社会保障能力严重不足。三是农村社保基金 投资渠道单一，收益有限，难以回避通货膨胀的风险。 (四)广大农民工群体缺乏相应的社会保障。农民工作为我国现代化进程中产生的特殊 群体，为经济发展和城市建设做出了巨大的贡献。但目前农民工不但处于市场和社会的边 缘地位，而且处于社会保障的边缘地位。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社 会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。 四、完善我国农村社会保障的有效途径 从目前来看，完善农村社会保障制度的关键是要进一步加大财政投入力度，提高保障 水平，扩大农村社会保障制度的覆盖面，做到应保尽保。从长远来看，关键是要适应工业 化、城镇化和农村劳动力转移的发展形势，按照统筹城乡发展的要求，注重城乡社会保障 制度的统筹续接机制和政策，建立城乡统一的社会保障制度，真正实现基本公共服务的均 等化。 (一)建立新型农村社会养老保险制度。一是要按照个人缴费、集体补助、政府补贴相 结合的要求建立筹资机制。农村养老保险制度离不开政府资金的支持。在农民个人自愿参 保的基础上，政府应为参保农民提供一定的资金补贴，有条件的农村集体经济组织应对参 保农民给予一定比例的保费补助。二是创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。要 加快破除城乡二元分割体制，实现农村和城镇基本养老关系转移接续，建立健全覆盖城乡 居民的社会养老保险体系。 (二)加快推进多层次多类型的农村医疗保险制度。一是要完善新型农村合作医疗的法 规、政策体系。在目前的试点中，国家只是出台了一些指导性意见，制度建设的任务主要 集中在县级，亟待建立完善统一的法律制度规定。二是要建立稳定的筹资增长机制。要进 一步提高政府投入比例，各级政府的投入要制度化，分担比例要合理化。三是要创新管理 体制。农村合作医疗是农村社会保障的一部分，应逐步纳入社会保障范畴进行统一管理， 避免多个部门都管但又管不好的现象。四是加强监督机制建设。要利用多种形式，发挥多 种监督主体的监督作用，保障广大参合农民的知情权和监督权。 (三)完善农村最低生活保障制度。总的看，完善最低生活保障制度，中央和省级财政 要加大补助力度，做到应保尽保，并不断提高保障标准和补助水平。同时，还要做好三方 面的工作。一是制定科学的保障线标准。由于不同地区收入水平、消费水平的差异，应因 地制宜，实事求是，对东中西部地区制订不同的标准，保障农民的基本生活需要。二是合 理界定保障对象。农村最低生活保障对象主要包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的 家庭；因灾、病及残疾致贫的家庭；无劳动能力、无生活来源及无法定抚养义务的老年人、 未成年人、残疾人等。三是既要“输血”又要“造血” 。国家财政不仅要给予农民最低生活 保障费用，还要积极发展农村经济，逐步提高农民收入水平。 (四)完善农村社会救助制度。一是全面落实五保供养政策。要进一步明确农村税费改 革转移支付资金中用于五保供养的资金比例，实行专户管理，专款专用，把符合条件的人 员及时纳入五保供养范围，做到应保尽保。同时，按照中央要求确保五保供养水平达到当 地农民平均生活水平。二是完善农村受灾群众救助制度。重点是提高倒塌房屋和救灾口粮 的救济标准，解决好受灾群众生活安排问题。同时，鼓励社会力量广泛参与救灾。三是落 实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策。四是发展以扶老、助残、救孤、赈灾为重点的 社会福利和慈善事业。 (五)建立农民工和被征地农民社会保障制度。一是要建立专门面向农民工的社会保障 制度。重点是建立农民工工伤保险制度和养老保险制度，并逐步与城市工伤保险制度并轨。 二是建立失地农民基本生活保障。农民失去了土地，也就是失去了基本生活来源。因此， 政府要为失地农民建立基本生存之需的保障制度。鉴于失地农民群体中失地多少影响其基 本生活的不同，各地政府倡导建立提供满足其基本生活需要的额度应有所区别。同时，也 要考虑我国地域广阔，经济社会发展水平差异大，生活水平不完全相同，对建立所提供保 障失地农民基本生活的水平应保持同当地经济社会发展水平和生活水平相适应。另外，对 失地农民中生活在当地最低生活水平以下的贫困者，应进入低保范围，享受低保待遇。 五、发展农村社会保障的困难从农村社会保障与城镇社会保障的区别谈起 我国农村社会保障发展的滞后，一方面受到历史和现实很多客观因素的制约，另一方 面也与我国农村所处的特殊环境密切相关。我国国民经济在宏观上仍然是农村和城镇、工 业和农业的二元结构，城镇是我国经济社会发展的主导。我们通常所提的建立健全社会保 障体系，主要是指城镇社会保障体系，对于农村来说，要建立一个类似的社会保障体系， 条件还不成熟。理解这个问题，我们可以从农村社会保障与城镇社会保障的区别来认识： 首先，二者的经济发展水平相去甚远。社会保障体系的建立和运行，必须要以完善合 理的产业结构和相对发达的经济状况为前提。城镇在我国经济社会发展中扮演着主力军的 角色，国家大部分投资和项目都放在城镇，许多关乎国计民生和实力强大的企事业单位都 位于城镇，另外城镇各产业之间的比例结构较为合理，为第三产业的发展提供了较大空间， 这就为社会保障的形成准备了良好的环境。相比而言，在农村，农业占据着绝对的主导地 位，特别是我国农业劳动生产率低下，将广大农民都束缚在农业生产上，在很大程度上遏 制了社会保障的发展。 其次，从社会保障经费来源来看，在城镇，由于有大量企事业单位存在，它们承担着 交纳社会保障费用的义务，而且城镇居民收入水平无论是绝对水平还是增长速度都高于农 民，有能力交纳社会保障费用，据资料，我国城镇居民现阶段按工资的27%交纳，另外，国 家财政对社保基金的拨款也主要在城镇，而且形成了完善的收费和管理制度，所以城镇有 条件建立规范固定的社会保障基金。农村更多关注的是农业生产的顺利进行和农民生活的 稳定，还很少上升到社会保障这样一个高度。 再次，从实行社会保障的后果来看，城镇建立了相对完善的社会保障体系，特别是城 镇最低生活保障制度的建立，使城镇居民有了最基本的生活保障，即“安全线” ，但这并不 影响城镇居民对更高收入的追求，大多数人都宁可获得更多的收入而不是领取“低保” 。但 在农村，情况则不一样，由于农村生活水平本来就低，况且农业生产劳动繁重，有相当大 一部分农民在能保障基本生活的条件下，将会放弃农业生产 ，而无所事事，甚至成为游 手好闲之流。这不仅会严重影响农业生产的进步，也容易滋生农村的不稳定因素。 最后，从城镇居民和农民的素质来看，城镇居民一般受教育程度较高，且各方面观念 和意识较为先进和开放，而农民的小农意识根深蒂固，太关注眼前利益，看不到长远的利 益，因此，即使现阶段推行农村社会保障，也很少有农民会接受和参与，更多的持一种怀 疑和观望的态度。 农村和城镇的自然差别，决定了农村社会保障体系不可能在现阶段建立起来。因而， 我们认为，在当前提建立完善的农村社会保障体系，还为时尚早。它需要以农村经济的发 达和农业经济结构的升级转型为基础。 三、推进农村社会保障提高农业生产能力是关键 可以说，农村社会保障主要靠农民自己，即农民之间的互助，因为国家在对农