旅行社承包是国家旅游局明令禁止的一种经营方式

旅行社承包是国家旅游局明令禁止的一种经营方式，但是却在我国旅行社 行业中普遍存在，在业界也有人认为，旅行社承包有利于旅行社开拓市场，做 大旅游市场，有利于激发承包者的积极性，也便于旅行社总部的管理。笔者认 为，尽管承包作为一种旅行社的经营方式，在特定的历史阶段曾经发挥过一定 的作用，但是随着我国旅游市场日趋完善规范，承包已经成为制约我国旅行社 发展的重要因素。 一、旅行社承包主要形式及其运作机制 目前旅行社承包主要表现为三种形式，一是挂靠，二是包台，三是包部门。 挂靠是旅行社承包的一种最低级的形式。是指发包人将其部门的经营品牌 和名称出租给承包人，允许其挂在该部门的名下，但又不是该部门的员工，也 不需提供办公场所，按拉团（客）人数提成，靠一张名片跑业务。 包台类似于挂靠。其表现形式是“转包” （即“包中包” ） ，其特点是旅行社 （包括营业部）将其办公区域内划出一定面积转包给其他承包人，有的甚至将 每张办公桌明码标价出租（俗称“卖桌子” ） ，表面上也是该承包部门的员工， 每月按协议付承包金。 包部门是旅行社将其某一个业务部门或者营业部按照议定的承包费用承包 给个人。其表现形式有多种，但最明显的特征是该部门实际是一个“小型旅行 社” 、 “二房东” ，除了部门负责人不是旅行社的法人或总经理外，几乎具备旅行 社的所有特征。 三者共同的特点是承包人定期向旅行社交纳议定的承包费，承包人自负盈 亏；承包人以旅行社的名义独立开展业务经营活动，一般有自己独立的帐号， 可使用旅行社或营业部的印章，在财务、计调、招徕、接待、甚至人事管理等 方面都是独立的。 三者的不同之处是挂靠由于其承包成本低，违约责任小，流动性大，是个 “自由人” ，其短期行为更为严重；包台和包部门的区别在于包台的地位更低， 其负责人不是部门经理。 以上三种方式是当前市场上旅行社承包的主要形式，随着旅游行政主管部 门整顿市场的力度加大，承包方式出现一些边缘化的新作法，其中连锁加盟是 具有代表性的一种。连锁加盟是承包人与旅行社共同出资设立营业部，并按照 比例进行赢利分成，营业部的财务、人事、招徕、接待的独立性较小，旅行社 总部的控制力度较大，但是在接待包团业务时，营业部还是自主接待。这种方 式对市场的冲击程度较小，但是原则上而言还是违规经营。 旅行社管理条例规定“旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统 一财务、统一招徕、统一接待。 ”按照法定推论，旅行社的营业部也应当实行四 统一管理，但是承包的运作机制从根本上完全违反了四统一。 承包部门获取客源之后，可以选择交给旅行社总部操作，也可以利用各种 采购网络自己操作，也可以交给其他承包部门操作，更有甚者，交给野马旅行 社、外地旅游目的地旅行社驻深办事处和各种商务咨询公司操作，承包部门选 择合作对象的标准只有一个，即利润，旅游者的旅游质量、旅行社的品牌都不 是承包部门关心的。这样，就给当前旅游市场造成极大的混乱。 在我国，旅行社实行的是双重注册制度，即在向工商管理部门申办营业执 照之前，须旅游行政管理部门批准，而且， 旅行社管理条例将旅行社的业务 经营范围划分为国内游、入境游和出境游三大块，相应的旅行社则分为只能经 营国内旅游的国内社、经营国内游和入境游的国际社和经营所有业务范围的国 际社，根据不同的经营范围，旅行社须缴纳不同数额的质量保证金和相应的注 册资本。因此，对旅行社而言，旅游业务经营权、尤其是出境旅游经营权是其 最大的资产项目之一，在市场上具有相当大的稀缺性。旅行社承包的实质即是 按照约定的条件，旅行社将自己的业务经营权有偿转让给承包人，实际上，在 大部分承包案例中，承包人还使用旅行社的品牌、销售网络、采购网络等无形 资产。由于承包部门在财务、人事、业务网络上相对独立，因此，旅行社总部 对承包部门的控制力度很小。这样，实行承包经营的旅行社实际上蜕变成为多 家个体旅行社，旅行社的双重注册制度形同虚设。 二、承包出现的深层次原因分析 承包是“按照议定的条件，承担完成任务的责任，原为计件工资的一种特 殊形式，现指社会主义经济组织内部的一种经济责任制”1。承包在我国其他 一些行业中曾经发挥过重大作用，但是由于旅游活动的特殊性和复杂性，旅行 社承包不利于旅行社业乃至旅游业健康持续发展。国家旅游局明令禁止旅行社 承包。 旅行社管理条例实施细则第三十三条规定“旅行社营业部是不具备独 立法人资格，为设立社招徕旅游者并提供咨询、宣传等服务的收客网点” ；第三 十六条规定“旅行社不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权 或部分经营权” 。但是，大部分旅行社还是实行承包经营方式，笔者认为目前的 经营环境中存在旅行社承包经营的土壤： 一是旅行社行业技术含量低下导致行业的进入门槛低。在我国，与其他行 业相比，旅行社业是一个低技术含量行业，业内号称一台传真机、一根电话线 和一张桌子就可以办旅行社，由于技术含量低，所以从业人员的素质普遍不高， 这导致整个行业的进入门槛较低，基本不存在技术、人力资源方面的进入限制， 再加上在我国旅行社行业是一个完全竞争的行业，因此对于具有出境旅游经营 权国际社的部门承包人，其竞争优势基本上毫不逊于其他旅行社。 二是在旅行社行业内，企业的品牌意识普遍不强。在旅游业发展的初期， 国中青三大社的品牌在业内的口碑相当不错，国中青三大社的总部与各地的分 社并没有产权关系，随着旅游业的快速发展，地方保护主义抬头，各地的分社 继续无偿使用这三大品牌，以至于国旅、中旅的牌子满天飞，而品牌的建设和 保护却无人关注，品牌的公信度、美誉度受到损失。有的地方旅行社注意到这 种情况，开始放弃国旅品牌，走建设自有品牌的道路，如广州中国国际旅行社 有限公司更名为广州广之旅旅行社有限公司，全力培育“广之旅”品牌。正因 为企业品牌意识不强，认识不到承包人的各种违规经营行为对品牌公信度、美 誉度的威胁，所以承包能够大行其道。 三是旅游行政主管部门的行业限制进入的政策使得投资需求和创业冲动得 不到释放。在我国现有政策和实际操作的情况下，申请设立旅行社较为困难， 申请设立具有出境旅游经营权的国际社尤其困难。而在旅游业发展的二十年中， 出现一批完成资本积累并具备丰富经验的旅游从业者，他们有强烈的创业冲动 和投资需求，在旅行社行业进入的技术、人力资源门槛不高但是政策门槛高的 情况下，向旅行社租赁旅游业务经营权无疑是进入行业的捷径；此外，来自其 他行业的投资主体为绕过各种政策壁垒，也会采取承包这种违规方式进入旅行 社行业。 四是旅行社在国有企业集团内部的边缘化导致旅行社。上世纪80年代我国 为加快旅游业发展，提出旅游业发展要“五个一一起上” ，结果我国相当一 部分的旅行社是从属于各国有企业集团。在旅行社逐渐成为一个低利润行业的 背景下，旅行社对集团的利润贡献微不足道，是以在企业内部日趋边缘化，在 集团内部各子公司中最不受重视，旅行社总经理往往是集团内部在各种竞争中 的失败者，旅行社总经理这一职位成为集团内部的“发配地” 。在这种情况下， 旅行社经营经验较少的新任旅行社总经理为在短期内做出“政绩” ，便会选择在 既能够快速铺开摊子、打开局面，又能有额外的固定租金收入的承包方式。 4、旅游行业承包、挂靠经营形成的原因 （1）利益驱动。从承包方（挂靠方）角度来说,申请承包、挂靠的人 多是多年从事旅游行业的旅行社业务人员或一些“老导游” 。他们大多是有稳定 的客户群作保障,有一定的业务功底作基础,也有一定的资金,但还不足以向旅游 局交纳质量保证金,或者交纳以后,再无流动资金,无法正常开展业务。这种情况,只 有申请承包或挂靠在一个合法旅行社下,解决掉这些障碍。并且挂靠在大的国际 社下,既有响亮的招牌,又能做出境业务,而这一块的利润率要远大于经营国内旅 游业务的利润率。而从发包方（被挂靠社）的角度来看,向旅游局交纳的质保金 占用了旅行社大量的资金,想要开拓市场,也要资金的投入。而向承包者或挂靠 者出借经营资质,通过收取可观的管理费,则可以缓解资金方面的压力。 （2）行业监管放松。前面提到,2004年,国家发布了国务院关于第三 批取消和调整行政审批项目的决定 （国发200416号）,该决定取消了三项涉 及旅行社的行政许可审批项目,即旅行社经理资质认证核、旅行社门市部设立审 批、旅行社变更注册地审批。特别是旅行社门市部的设立不再需要审批后,大量 的旅行社门市部营运而生,这其中不乏大量的承包和挂靠旅行社的诞生。同时, 旅游行业没有一个严格的、有力的行业监管制度设计,也是大量违法挂靠旅行社 出现的一个重要原因。 （3）市场的恶性竞争和行业评价标准的不科学。旅行社每年接待游客 的数量是旅游行政部门对旅行社年度排名的主要评判依据。这就促使各旅行社 把挂靠自己的各营业部的业务量也合并到自己的报表中,作为自己在收入和接待 人数方面的数据来源上报旅游行政部门,以保证自己在地方乃至全国的行业排名。 这种单一依据的评价模式又怎能不促使旅行社承包、挂靠营业的“遍地开花” 呢？ 旅行社承包、挂靠的法律风险和弊端 1、承包、挂靠旅行社的民事法律风险 承包、挂靠旅行社最大的一个特征就是承包方（挂靠方）以旅行社的 名义对外承揽业务,很多承包方（挂靠方）还利用旅行社提供的合同、发票,甚 至部分承包方、挂靠方的办公地点都在旅行社办公场所内。他们以旅行社的名 义与消费者之间缔结旅游合同,则可能构成民事法律上的表见代理。我国合同 法第四十九条规定,行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代 理人名义订立合同,相对人有理由相信行为人有代理权的,该代理行为有效。根 据这条规定,这就意味着承包、挂靠方与消费者订立的旅游服务合同,因该合同 多为旅行社给承包方提供的标准格式合同,且往往合同署名和签章均是以旅行社 的名义运作的,再加上旅行社提供的发票、办公场所等条件的印证,这里的相对 人,即消费者完全有理由相信承包挂靠方有代理权,故该合同有效,一旦承包方无 法履行合同或者履行合同瑕疵,旅行社应当承担相应的法律责任。 换个角度说,承包、挂靠方以旅行社的名义对外承揽业务,其与旅行社 的关系只是内部关系,其承包、挂靠时的正式协议（包括责任的约定等等）仅仅 是内部协议,不能对抗善意第三人,旅行社由于出借其资质必须对外承担一切由 此产生的债务、投诉等经营风险。在这类法律关系中,出于对债权人（消费者） 利益的考虑,通常都使挂靠的营业部与被挂靠的旅行社承担无限连带责任。但营 业部通常一出事就鸟兽散了,旅行社往往要独自承担“苦果”,这无形中增加了 经营的法律风险。案例六就很好地说明了这个问题。 2、承包、挂靠旅行社的行政法律风险 （1）不正当竞争行为限制。我国旅行社管理条例明确规定,“旅 行社不得采用下列不正当手段从事旅游业务,损害竞争对手：（四）委托非 旅行社的单位和个人代理经营旅游业务”所以,旅行社允许其他个人或单位 代理其经营旅游业务的行为,将会被判断为不正当竞争行为,根据该条例第四十 条的规定,违反以上条款的,依照中华人民共和国反不正当竞争法的有关规 定给与处罚。 （2）转让经营权行为限制。在我国,从事旅游业务实行许可证制度,即 未取得旅行社业务经营许可证的,不得从事旅游业务。而旅行社业务经营 许可证是给予符合条件的企业的专项行政许可,根据我国行政许可法第九 条规定,“依法取得的行政许可,除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转 让的外,不得转让。 ”事实上,我国旅行社管理条例实施细则第三十六条明确 规定“旅行社不得以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分 经营权” 。 根据旅行社管理条例实施细则第六十条的规定,一旦发现变相转让 经营权的旅行社,将由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的,没收其 违法所得,逾期不改的,处以15天至30天停业整顿,可以并处人民币5千元以上2万 元以下的罚款；情节严重的,由旅游行政管理部门吊销其许可证。 此外,国家旅游局关于整顿和规范旅游市场秩序工作的通知 、 国务 院办公厅关于开展旅游市场打假打非专项整治工作的通知 、 国家旅游局关于 在旅游业恢复与振兴中进一步规范和整顿旅游市场秩序的通知等规范性文件 都明确规定了对变相转让经营权的限制和处罚。 三、旅行社承包的弊端 利润最大化是任何市场经济社会中经营者的终极追求，当承包人选择承包 旅行社部门时，但是承包人上其的利益取向和旅行社的利益取向并不是完全一 致。承包人关注的是短期利益，而不会关注旅行社的长期可持续发展，由于旅 行社总部对承包人的约束力很小，当承包人由于违规经营给旅行社带来损失时， 承包人的可以结束与旅行社的合作，转而选择其他旅行社。承包人的违规经营 主要表现在恶性削价竞争，甚至出现零团费，这样，从旅游团操作上，承包人 的利润是很少的，承包人的主要利润来源于旅游商店返还的人头费和提成。购 物是中国公民旅游的主要消费组成部分，在购物信息方面，旅行社与旅游者之 间存在着明显的信息不对称，旅游者很容易陷入导游与旅游商店共同筑就的购 物陷阱。由于当前大部分旅游者的旅游消费观并不成熟，选择旅行社的标准主 要是价格，所以，承包人的削价竞争策略屡试不爽，正规经营的旅行社往往被 迫跟进，这样，导致整个行业利润率下降。 旅行社承包对行业发展不利。由于旅行社承包大行其道，当前旅行社行业 面临着严重的生存危机，主要表现在行业地位日益低下、人才流失现象严重、 旅行社弱小散差的现象没有从根本上得到改变。由于承包人恶性的削价竞争， 导致整个旅行社行业利润下降，不少旅行社的毛利率不足7，这使得旅行社行 业中的大部分从业人员的工资低于市场平均水平；少数害群之马的市场欺诈行 为使得整个行业声誉受损，目前社会对旅行社行业存在着普遍的不信任，一个 显著的例证就是一旦出现旅行社和旅游者之间的投诉纠纷，社会舆论总是支持 旅游者而批评旅行社，这使得旅行社从业人员的社会地位日益低下，得不到社 会的尊重和认可。由于报酬偏低和得不到社会认可，旅行社行业中人才流失现 象严重。深圳国旅近年来招聘的大学毕业生基本上流失殆尽，据统计，深圳国 旅90的辞职人员并不是跳槽到其他旅行社，而是彻底的转行。而且，承包经 营导致的旅行社行业内部不正当竞争大量存在，守法经营的旅行社的正当利益 收到侵害，出现“劣币驱逐良币”的不正常现象。 旅行社承包对企业发展不利。一是实行承包经营的旅行社不会成长壮大， 承包经营的旅行社实际上成为一些业务上相对独立的小旅行社的集合体，难以 形成规模经济；二是难以形成具有市场影响力的企业品牌；三是不能建设完善 旅行社能够直接掌控的采购网络和销售网络；四是不能培养忠诚度高的人才， 企业的凝聚力差；五是承包部门的违规经营会使旅行社深陷经营风险的“泥潭” 。 无数案例表明，旅行社承包问题不解决，旅行社弱小散差的现状永远也不能从 根本上得到改变。尽管旅游企业规模小在日常经营活动中能够见缝插针，寻找 商机，灵活的处理各类事务。但未形成合理的格局，竞争力和抗风险力弱，面 对 SARS 这类突发性事件时就不免捉襟见肘，束手无策了。 旅行社承包还使得旅游者的服务质量得不到保证，旅游质量下降。据我们 质监部门的分析，投诉案例的增减与部门是否承包有密切的关系。由于只顾利 润，部门在拉到团后，首先盘算的是确保利润，因此在接待环节上能省则省， 二是在委派导游上，也是派所谓自己熟悉的人，更有甚者，由于部门是“夫妻 店”或“兄弟店” ，干脆派兄弟或亲戚带团，根本不管有否导游证或有导游经验， 服务质量根本无法保证。 一、挂靠经营的法律界定及旅行社挂靠经营的弊端 1挂靠经营的法律界定 挂靠经营是指企业、事业单位或公民在一定时期内使用其他企业法人名 义对外从事经营活动的行为。允许其他企业、事业单位或公民使用自己名义的 企业法人为被挂靠人；使用被挂靠企业法人对外从事经营活动的企业、事业单 位或公民为挂靠人。在旅游业中，各挂靠社对外自称是某旅行社的某个营业部 （如国内部、外联部、业务部等等） ，每年向被挂靠社交付一定款额的保证金或 按经营比例交纳“管理费” ，被挂靠社则转让其企业性质和名称。各“营业部” 在经营中均独立核算、自设账户、自备护照、自持公章和财务章，形成非独立 法人的经济实体。 2旅行社挂靠经营的弊端 经营挂靠社的人员中，有一些是从大的正规旅行社中跳出来“单干”的， 他们有一定的客户群和从事旅游业务的经验，但大部分人员则素质较低，法制 观念淡薄，往往是“打一枪，换一地” ，出现问题则马上作鸟兽散。因此，这种 经营方式存在着多种弊端，主要表现在： （1）权利义务的不对等，给被挂靠社带来了经营风险。从表面上看， 采取挂靠经营方式对双方都是有利的。但实际上，挂靠社在对外经营活动中， 是合同的实际主体，享受合同权利，承担义务；被挂靠社是挂靠社对外名义主 体，不享有对外经营合同的权利，也不承担相应义务。当一旦发生经济纠纷， 第三方必然首先向作为合同主体的被挂靠企业法人追偿，此时体现的是被挂靠 企业法人在承担义务上具有优先性。因此，挂靠社不用承担任何经济风险，只 要缴纳一定的管理费；被挂靠社只享有收取相对较少数额的固定收益的权利， 却要承担由此产生的债务、投诉等经营上的风险和义务。 (2) 服务质量存在不确定性，消费者权益无法保证。一些挂靠社仅是租 借宾馆的一个房间或一个临街的门面房，两张桌子一部传真机，为招徕顾客， 千方百计压低报价，为了不做亏本生意只能在团队行程中做文章以获得盈利。 若收的客人不能达到盈亏平衡点时，则几家旅行社的客人拼在一起做散客拼团， 即所谓“卖猪仔” 。笔者曾在一个风景区工作过，当问起游客是哪个旅行社的客 人时，游客有时会说：“不知道，一大早上车已被卖过几次了。人家只说 跟那个导游走。 ”这样的旅游行程顺畅则已，若有什么意外，游客都不知去哪里 投诉，何谈权益保障。 (3) 恶性竞争削弱内资旅行社的竞争能力。中国加入世贸组织，国内的 旅游市场体系与国际旅游市场体系将会全面对接。按照中国加入世贸的承诺， 在 2003 年年底以前允许外商在中外合资旅行社中控股（这点中国已经提前做到） ；在 2005 年年底以前，允许外商在我国成立独资旅行社（以上两点中国已经提 前做到） 。与在规模、人才、信息技术、管理经验上均具备完善的经营运作体系 的外资社相比，我国的旅行社则是“小、散、弱、差” 。旅行社“营业部”数量 的增加则进一步加剧了旅游行业中的混乱局面。从业人员素质的参差不齐加之 竞相压价，如何能形成一个城市旅游接待业的品牌呢？又何谈与国际接轨呢？ 因此这种内耗的必然是削弱内资旅行社的竞争能力。 (4) 逃漏国家税收。营业部单独进行税务登记，旅行社既缺乏将其税收 统一交纳的热情，也缺乏营业部税赋缴纳的监督，相当多营业部存在假账目、 假报表，其对税务部门或报零收入或报亏。因此形成税务部门和旅行社两不管 的真空地带，逃漏税的空间很大。 (5) 不利于旅行社人力资源的管理。这种营业部的经营形式给挂靠人带 来的经济利益，对于挂靠与被挂靠双方都是心照不宣的。因此，一些大社中的 业务骨干，难免会对“单干”有所向往，在客户群、人际关系、经济实力等条 件成熟时，付诸实施，使旅行社这个本就人员流动性较大的行业更是“岁岁年 年人不同” 。 5、于旅游行业的弊端 上海作为一个国际化的大都市,旅行社是为国内外游客进出城市服务的一支 重要力量,而且旅游的人流带来的信息流、资金流和物资流可以极大的拉动整个 城市的经济发展,这一浅显的道理人所共知。而众多私人承包、挂靠营业部、门 市部,难以形成城市旅游行业的文化品牌。其粗放的小作坊式的经营管理,与创建 国际大城市的要求极不相符。 从业人员素质的参差不齐,又使城市旅游行业对外招徕国际游客的力量薄弱, 同时也造成组团和接待质量难以提升到与国际接轨的水平。旅行社营业部数量 的增加不仅加剧了目前旅游行业管理中的混乱局面,并且导致了旅游市场的无序 发展,个别挂靠营业部采用不正当的手段,为自己打通经营之道,不惜违规违法,行 业内部形成的回扣风也被当成正常的业务往来愈演愈烈,这些必将损害整个旅游 行业的健康发展。 二、挂靠经营方式形成的原因 1双方经济利益的驱动 从挂靠经营者角度来说，申请挂靠的人多是多年从事旅游行业的旅行社 业务人员或一些“老导游” 。他们大多是有稳定的客户群作保障，有一定的业务 功底作基础，也有一定的资金，但还不足以向旅游局交纳质量保证金，或者交 纳以后，再无流动资金，无法正常开展业务，怎么办？申请挂靠在一个大社下， 解决掉这些障碍，并且挂靠在大的国际社下，既有响亮的招牌，又能做出境业 务，而这一块的利润率要远大于经营国内旅游业务的利润率。 从被挂靠社的角度来看，向旅游局交纳的质保金占用了旅行社大量的资金，想 要开拓市场，也要资金的投入。而向挂靠者出借经营资质，通过收取可观的管 理费，则可以缓解资金方面的压力。 2旅游行政管理部门对旅行社评价标准过于单一 旅行社每年接待游客的数量是旅游行政部门对旅行社年度排名的主要评 判依据。这就促使各旅行社把挂靠自己的各营业部的业务量也合并到自己的报 表中，作为自己在收入和接待人数方面的数据来源上报旅游行政部门，以保证 自己在地方乃至全国的行业排名。这种单一依据的评价模式又怎能不促使挂靠 营业的“遍地开花”呢？ 三、对于挂靠经营方式的解决对策 1建立企业诚信机制，改革旅行社评价标准 旅游行政管理部门应为各个旅行社建立诚信档案，一旦发现旅行社有违 法转让资质的行为，则给旅行社降低一个诚信档次，给予经济处罚并向社会通 报。改革对旅行社的评价标准，除了以接待数量和营业收入为依据外，还要对 旅行社的诚信状况、服务质量、游客投诉加以综合量化考核，以此作为旅行社 行业排名的依据。 2完善监督机制 建立举报制度。通过报纸、电视、网络等媒介，尽可能多的向受众提供 信息，引导游客和居民正确消费，保护自己的合法权益。并鼓励对于挂靠行为 的举报，同时注意保护举报人的合法权益，及时查处违法经营。 3对旅行社行业加以引导，鼓励有一定条件的挂靠营业部合法经营 随着法规的不断完善，挂靠经营模式不可能长期存在，对于不少的挂靠 者，他们在挂靠别人的同时也在不断发展完善自我，争取独立经营。随着我国 的入世，对外资旅行社承诺的逐步兑现，外资旅行社进入中国市场的脚步不断 加快，如果一味对内资社加以限制，也不利于促进我国旅行社业的发展。可以 参照中旅总社的“