（行政管理专业论文）农地征收收益分配模式研究.pdf

摘要 土地征收收益分配问题是土地征收的核心问题。在我国，土地征收过程实际是 政府、村集体经济组织、农户和用地单位围绕土地补偿费为核心的收益进行博弈的 过程。但是，由于各利益主体的政治地位、掌握权力不同，我国的土地征收收益分 配及其不合理，这不仅损害了农民的利益，而且也加速了土地的非农化。 通过研究土地征收收益分配过程中的利益关系，分析造成这种分配不均衡的原 因以及其中存在的问题，不仅可以针对不同参与方的行为和动机，采取有效的行动 约束和规范各方行为尤其是约束强权政府征地行为，而且也有利于土地征收收益的 合理分配，保障失地农民的利益。 本文试图在总结现有诸多农地征收收益分配研究成果的基础上，对农地征收过 程中涉及的收益、各利益相关方的行为及收益分配中存在的问题、原因进行分析， 并运用公共管理理论和公众参与理论，试图提出一个新的农地收益分配模式协 调参与模式，并对其实施的原则、可行性及其保障进行分析，以使农地征收收益能 在国家、村集体经济组织和个人之间合理分配。 关键词：农地征收收益分配利益相关者协调参与 a b s t r a c t t h ef a r m l a n db e n e f i td i s t r i b u t i o ni st h ec o r eq u e s t i o no fl a n de x p r o p r i a t e i no u r c o u n t r y , t h el a n de x p r o p r i a t ep r o c e s si sag a m b l i n gp r o c e s sw h i c hi sa c t u a l l ya m o n gt h e g o v e r n m e n t ，t h er u r a lc o l l e c t i v e ，t h ep e a s a n t s a n d ，t h ec o n s t r u c t i v eg r o u p sf o r et h e f a r m l a n db e n e f i t h o w e v e r , o w i n gt ot h ed i f f e r e n tp o l i t i c a ls t a t u sa n dp o w e ro fd i f f e r e n t c o n c e r n e di n t e r e s tg r o u p s ，ac h i n a s p e c i f i cl a n de x p r o p r i a t i o nb e n e f i td i s t r i b u t i o nw a s u n r e a s o n a b l e t h i sn o to n l yd a m a g e dt h ep e a s a n t s i n t e r e s t s ，b u ta l s oa c c e l e r a t e dt h el a n d n o n a g r i c u l t u r e t h r o u g ht h er e s e a r c ho ft h ef a r m l a n db e n e f i td i s t r i b u t i o no fl a n de x p r o p r i a t ea n dt h e i n t e r e s tr e l a t i o n s ，w ec a na i ma tt h eb e h a v i o ra n dm o t i v eo fd i f f e r e n tp a r t i c i p a t i o n st ot a k e t h ee f f e c t i v em e a s u r e sa n dr u l e st or e s t r a i na l li n t e r e s t s b e h a v i o r , e s p e c i a l l yt h e g o v e r n m e n tl a n d - e x p r o p r i a t eb e h a v i o r m o r e o v e r , i ti sa l s oa d v a n t a g e o u st of o r ma r a t i o n a lb e n e f i td i s t r i b u t i o nt op r o t e c tt h ep e a s a n t s b e n e f i t o nt h eb a s e so fr e v i e w i n go fs t u d i e si nt h ep a s t ，t h ep a p e ra n a l y z e dt h eb e n e f i to fl a n d e x p r o p r i a t e ，c o n c e r n e di n t e r e s tg r o u p sa n dt h e i rb e h a v i o r s ，d i s c u s s e dt h ep r o b l e m sa n dt h e r e a s o n si nt h ec u r r e n tf a r m l a n de x p r o p r i a t i o nb e n e f i td i s t r i b u t i o np a t t e r n ，t h e nu s et h e p u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dp u b l i cp a r t i c i p a t i o nt h e o r i e s ，a t t e m p tt or e f o r mo fb u i l dan e w f a r m l a n d e x p r o p r i a t i o nb e n e f i td i s t r i b u t i o np a t t e r n , w h i c hi sc o o r d i n a t e dp a r t i c i p a t i o n p a t t e r n ，a n dd e s c r i b e di t sp r i n c i p l e ，t h ef e a s i b i l i t ya n dt h es a f e g u a r dm e s s u r e s ，i no r d e rt o m a k es u r et h a tt h el a n db e n e f i to fl a n de x p r o p r i a t i o n 啪b ed i s t r i b u t e dr a t i o n a l l ya m o n g t h eg o v e r n m e n t ，r u r a lc o l l e c t i v e sa n dt h ep e a s a n t s k e y w o r d s ：l a n de x p r o p r i a t i o n , b e n e f i td i s t r i b u t i o n , c o n c e r n e di n t e r e s t g r o u p s ， c o o r d i n a t i o np a r t i c i p a t i o n 2 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其它人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：五鱼砷年3 月；o 日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊 ( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文 档，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被 查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究 生院办理。 论文作者( 签名) ；至叠叠z 卅年；月如日 第1 章绪论 1 1 问题的提出及研究意义 1 1 1 问题的提出 土地乃民生之本，发展之基，为人类提供基本的生活生产资料。土地资源利用 涉及各行各业，关系广大群众的切身利益，尤其是在我国这样一个人口大国，随着 社会的发展，生产力水平的提高，人们的生活水平也越来越高，对建设用地也逐渐 提出了越来越高的要求，尤其是我国城市的快速发展要求大量的建设用地，这使得 稀缺的土地资源与人类的无限需求之间的矛盾日益突出。我国土地制度实行全民所 有和劳动群众集体所有两种所有制形式，国有存量建设用地极为有限，很难满足社 会发展的需要，而且中华人民共和国土地管理法( 以下简称土地管理法) 规 定，建设用地不能占用农用地，如果需要占用农用地，则需要通过国家征收先转为 国有土地，然后再采取划拨、出让等方式获取。这就规定了土地征收是农用地转为 国家建设用地的唯一合法渠道，而且农村集体所有的土地随着土地用途的转变，土 地价值是不断递增的，而国家对被征地农民的补偿却是按照农业产值确定的，是既 定的，在这种土地出让价格与对被征地农民的补偿价格之间存在一个巨大的差价， 这必然导致有关利益集团对土地收益的争夺。 在土地征收过程中，政府是征收土地的唯一合法的主体，也是建设用地的唯一 供应者，因此其具有参与利益分配的先天优势。政府通过“征收一转让”这一过 程，获得了大量的权力租金。根据土地管理法，农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，又村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村 内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或 者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织 经营、管理。当农民集体所有的土地因为“公共利益”的需要而将其所有的土地征 为国有土地，使其丧失了土地所有权，因此，为了弥补其作为所有者的损失，农村 集体经济组织也要参与土地征收收益的分配。根据土地管理法集体经济组织获 取部分土地补偿费及安置补偿费。农民由于法律规定的土地承包经营权而作为实际 上农村土地的使用者，因其土地被征收和征收而使其丧失了作为生活保障和基本经 济来源土地资源，必然要对其进行补偿才符合法理情理要求，使得农民不至于因为 土地被征收而不能维持基本的生存。我国法律法规也规定了对失地农民给予补偿。 然而，据统计，在低价征收和高价出让所带来的土地增值收益分配中，农民只得到 5 l o ，村级集体得到2 5 - 3 0 ，两0 0 一7 0 为各级政府所得【l i 失地农民仅仅 得到了有限的补偿金，没有任何其他社会保障。可见。农民、集体和国家在土地征 收中的利益差序格局十分突出。这种不均衡的利益分配机制不仅严重损害了被征地 农民的利益，而且也影响到了社会稳定。因此，笔者认为，要保障社会稳定，维护 失地农民的权益，研究土地征收收益分配具有非常重要的意义。 1 1 2 研究的意义 由于土地征收过程中利益分配不均衡，使得农民利益受损，产生了大量“失地 失业农民”，不仅违背了我国“以人为本”的治国理念，也影响到了社会的稳定，因 此，通过研究土地征收收益分配过程中的利益关系，分析造成这种分配不均衡的原 因以及其中存在的问题，在理论上可以为构建公平合理的利益分配模式提供理论依 据。 而在土地征收过程中，征地补偿是核心，补偿费用的多少也是土地收益分配的 一个重要方面，随着我国市场经济的发展，尤其是我国己经加入世界贸易组织，各 种经济活动必然要融入国际轨道，征地补偿也要引入市场机制，不能还是依照政府 的强制规定给予农民特定的补偿。通过研究土地征收过程中的利益分配，有利于我 国土地市场的完善，也有利于国民经济的健康发展。 通过研究土地征收收益分配过程中的利益关系，可以明确征收土地过程中各参 与方的行为和动机，因此，在现实征地过程中，可以针对不同参与方的行为和动 机，采取有效的行动约束和规范各方行为尤其是约束强权政府的行为。 1 2 研究目的和方法 1 ，2 1 研究的目的 本文旨在通过对农地征收过程中收益分配所涉及的利益相关者的角色及行为的 研究，从中发现现有的土地征收收益分配中存在的问题及其原因，并主要分析政府 在征地活动中角色和行为，分析其应该承担的职责。同时，通过对问题和原因的分 析，试图提出一个比较可行的公平的农地征收收益分配模式。 1 2 2 研究的方法 本文主要采用文献研究法对农地征收过程中收益分配及失地农民权益保护方面 的资料进行整理分析，并结合对相关人员的访谈，分析了我国农地征收过程中存在 的问题及原因，并采用规范分析的方法，运用公共管理理论和公众参与理论，旨在 提出完善土地征收收益分配的相关建议。 1 3 相关概念的确定 1 3 1 土地征收和失地农民 土地征收是指国家或政府为了公共利益的需要而强制取得私有土地并给予相应 补偿的一项法律制度我国土地征收制度，是指国家以政府为代理人为实现最广义 的公共利益( 由于我国土地公有制度下的二分法。使得我国土地征收与私有制国家 大不相同，而且由于对建设用地和农用地用途进行严格管制，我国土地征收的范围 更为广泛) 依照法定程序，并事先对被征地农民集体予以补偿安置，凭借其公权力 强制性获取集体土地，从而使之变为国有土地的法律制度。 失地农民，是指由于土地征收而失去部分或全部原有承包经营的土地的农民。 伴随着土地的丧失，土地所承载的生产资料和生活保障等功能也同时消失。按说失 去土地的农民应该划入城市居民的行列，但是，在二元结构下的中国，这部分人并 没有享受市民待遇，其未被纳入城市社会保障体系，他们成为游走于城市和农村间 的边缘人，成为社会中的一个特殊群体，只是依靠有限的土地补偿费和安置补助费 和打工生存，但是基于自身条件的限制，失地农民往往陷入生活的困境，沦为“就 业无岗、种地无地、低保无份”的“三无”人员。 1 3 2 征地收益的界定 在土地征收中的收益主要是征地补偿费，包括土地补偿费、安置补助费以及地 上附着物和青苗补偿费，以及政府向土地使用者强制性征收一些税费，具体包括耕 地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及农业建设基金等。这些税费实际上超过给 予农民及农村集体经济组织的土地补偿费之和。 在本文中，笔者主要研究以征地补偿费为核心包括政府所获取的税费在内的利 益在国家、村集体经济组织和失地农民之间的分配。 3 1 3 3 利益相关者 利益相关者( s t a k e h o l d e r x 国内也有学者将其译为利益主体) 原本是一个资源管理 学的一个概念，产生于上个世纪6 0 年代的美国。由于当时美国社会经济发展造成了 贫富差距的迸一步扩大，失业问题严重，以及由于资本家的掠夺性的资源开采造成 环境恶化等社会问题严重，于是产生了此起彼伏的工人运动以及以倡导保护环境维 护消费者权利的消费维权运动，在这种情况下，资本家为了弱化资本家与工人的矛 盾、企业生产与环境保护的社会责任，不得不考虑企业相关利益者的要求，于是在 企业管理和企业决策中引入了相关者理论。在公司治理理论中，利益相关者理论中 的利益相关者是指“任何能影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人”明， 包括股东、债权人雇员、供应商、消费者、政府部门、相关社会组织、社会团体、 周边社区等。利益相关者管理理论( s t a k e h o l d e rt h 咖认为，任何一个公司的发展都 离不开各种利益相关者的投入或参与，企业不是只为股东而生存，而是为受企业决 策影响的诸多利益相关者服务的组织。利益相关者理论提供了一种全新的管理模式 1 3 l 。 利益相关者分析是理解一个项目或政策的社会和体制内容的非常有用的工具。 投资项目利益相关者分析是在项目可行性研究阶段进行投资项目社会评价的重要方 法。利益相关者理论可以应用到投资项目的整个项目周期中，也可以应用于项目周 期的各阶段。在一个项目中拥有合法利益的所有个人或群体，都应该得到这些利益 不受损害的保证，没有哪一个人或哪一组人的利益中可以被忽略在项目管理上， 利益相关者是指与项目或发展规划有利害关系的人、群体或机构。换句话说，就是 存在这样一些利益相关者群体，没有他们的支持，项目就无法进行。利益相关群体 是指与项目准备、建设、施工、运营有直接或者间接的利害关系，在社会、经济、 文化等方面处于相同状况( 地位) 或有着共同利益的的人群或者团体。 根据上述利益相关者的定义，在本文中，所谓土地征收收益分配的利益相关 者，主要指与土地征收有直接或间接利益关系，受征收土地影响的人群或团体。从 上面土地征收的定义可以看出，土地征收涉及的相关群体有：政府( 包括中央政府 和地方政府) 、农民集体经济组织、农民个人。( 家庭) 三者，但是，由于国家征收土 地时为了满足公共利益需要和城市建设用地需要，国家通过划拨或出让的方式将国 有土地使用权划拨或出让给用地单位，因此，土地征收涉及的相关群体也应该包括 用地单位。 4 1 3 4 角色、政府角色和政府职能 角色( f o l e ) 一词本是戏剧中的名词，指演员扮演的剧中人物。2 0 世纪2 0 至3 0 年 代被学者引入社会学，进而发展成为社会学的基本理论之一。在社会学中，对角色 的定义比较典型的是拉尔夫林顿提出的，他认为角色是“在任何特定场合作为文 化构成部分提供给行为者的一组规范”1 4 l ；国内比较权威的定义是“社会角色是指 与人们的某种社会地位、身份相致的一整套权利、义务的规范与行为模式”，“构 成社会群体或组织的基础”1 5 1 。政府角色( t h er o l eo f s t a t e ，t h er o l eo f g o v e r n m e n t ) ， 是社会学角色概念的具体化，与政府的性质、地位、权力、功能、职能、任务等紧 密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等。在现代国家里，从宏观上 说，政府的应然性角色是公共利益的代表者、社会秩序的维护者、社会文化的培育 者，在本文中，政府角色除具有上述涵义之外，还特指政府在征地这一过程中所起 的作用和扮演的身份。例如政府在征地过程中扮演了土地征收的决策者、土地供应 商、价格垄断者等多重角色。 政府是一种拥有强制力的、行使国家权力的组织。政府是指国家权力机关的执 行机关，即国家行政机关，就是中央人民政府( 国务院) 和各级地方政府。一般说来， “政府”是国家权力的集中代表者和公共服务的执行者，必须具备相应的职责和功 能。所谓政府职能是指国家行政机关在一定时期和一定范围内，根据国家、社会发 展的需要，依法对国家社会生活诸领域所进行的管理活动，从而体现的职责、作用 和功能。简言之，即国家行政机关在国家、社会中所起的作用。一般说来，政府职 能包括政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民经济社会进行全局性的规划、 协调、服务、监督的职责和功能。政府职能的明确是政府角色确定的基础，也是政 府角色实现的手段和途径。 土地征收过程中，涉及中央政府、省政府、市级和县级政府，其中，中央政府 即国务院代表国家是国家土地的所有者，作为最高一级的政府，要考虑土地征收的 长远的整体的经济、社会和生态效益，是土地征收相关政策法规的制定者，是土地 用地管制的最严格的实施者。省级要贯彻中央政府的政策法规，并具有部分农地转 用的审批权限，监督市、县级政府对土地政策法规的执行。市、县级政府作为土地 征收的实际执行者，要接受上级政府和上级主管部门有关土地问题的指令，负责贯 彻他们制定的政策，控制土地非农化，但是，地方政府基于地方利益，在土地征收 中扮演了决策者、土地供应商、价格垄断者等角色。 5 1 4 国内外研究现状 1 4 1 关于征地补偿的研究 1 4 1 1 国外征地补偿的研究 土地征收补偿是土地征收制度的核心问题。国家或政府为了公共利益的需要征 收土地是对土地所有人权益的侵害，因此，必须给土地所有人、承租人或占用者按 “公平的市价”给予“公正的补偿”，也就是说，土地征收补偿是国家和政府对行政 权利的行使，对于特定人发生经济上的特别损失，由国家和政府对受损失的人负象 征性金钱给付的义务。在西方国家土地征收补偿一般既考虑土地现期的市场价值， 也要考虑土地的预期收益。 综观世界各国对土地征收补偿的依据，可以将其分为既得权说、恩惠说、社会 职务说、土地征收说、特别牺牲说、公平负担说。在这些学说中都包含着这样的观 念：特定人为社会公共利益作出了特别的牺牲，按公平正义和权益保障的原则，应 由社会全体对这种牺牲作出补偿。而在这些学说中。特别牺牲说日渐被广泛接纳。 关于特别牺牲的判断衍生了三种学说：形式说、实质说和折衷说在三种特别牺牲 的学说中折衷说较为全面、合理。 土地征收补偿的原则随着经济的发展水平，国家、社会的意识转变而改变。尽 管在具体作法上各国有所差异。但在补偿标准上主要有完全补偿、不完全补偿和相 当补偿三种原则。 各国( 地区) 对土地征收补偿范围和标准的各不相同。 日本的土地补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标 准确定土地补偿费。主要征收损失补偿、残余地补偿、通损赔偿、少数残存者赔 偿、离职者的赔偿、事业损失赔偿。补偿方式除了现金补偿以外还有替代地补偿、 迁移代办和工程代办补偿、职业介绍等，具体采取哪种方式也可以协商解决。 英国的土地征收补偿范围包括土地( 包括建筑物) 的补偿、残余地的分割或损 害补偿、租赁权损失补偿、迁移费、经营损失等干扰的补偿、其他必要费用支出的 补偿( 如律师或专家的代理费用、权利维护费等) 。 加拿大的土地征收补偿包括被征收部分的补偿、剩余有害或不良影响补偿( 如 严重损害或灭失价值) 、干扰损失补偿、重新安置的困难补偿。采取的补偿方式是 “建议的补偿”，土地征收者在进行完地产评估之后，将评估通知也就是“建议的补 6 偿”通知给土地所有人，土地所有人对补偿可以接受也可以不接受，接受的话也不 影响土地所有人向法院提请诉讼，要求增加对土地的补偿。 德国的土地征收补偿包括、土地或其他标的物的权利损失补偿、营业损失补 偿、征收标的物上的一切附带损失补偿。其补偿方式与日本大致相同。 我国台湾地区土地征收补偿包括地价补偿、改良物的补偿、改良物的迁移费、 接连地的损害补偿、坟墓及其他纪念物迁移费。其补偿在特殊情况下，搭发或全部 发给土地债券、公营事业股票1 6 】。 综上所述，各国土地补偿虽各具特色，但大多数具有以下共性：强调土地的 所有权。各国土地征收补偿项目虽有不同，但主要项目不外乎以下三项：地价补 偿、地上物补偿、连带损失补偿。土地补偿一般采取土地的经济价格，即市场价 格可以看作是充分考虑了土地发展权的价格。而各国或地区采取的多种多样的 补偿方式不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和人 民的不满情绪门。 1 4 1 2 国内对土地征收补偿的研究 土地征收补偿是土地征收制度的核心。随着我国经济体制由原有的计划经济转 向市场经济转变，我国征地制度在不断改革，土地征收补偿制度成为我国土地制度 中极其重要的一部分，并在土地管理法中得以体现。如，我国 土地管理法 第四十七条规定，。征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补 偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的 土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助 费，按照需要安置的农业人口数，被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每 人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地 被征收前三年平均年产值的四至六倍，但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最 高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。“依照本条第二款的规定支付土地 补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治 区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费 的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。” 孟祥舟通过对我国土地征收实际补偿情况的分析，发现基础设施建设项目用地 和居住、商业等项目用地征收价差别很大，认为正是由于低价征地与高价征地并 存，导致征地中争议的发生。严重影响地方经济建设和社会稳定。建议实行。征 7 收”和“征购”并举的。土地征收补偿”新机制，对非公益性建设用地的征地价格 可通过有资质的评估机构进行估价后，由征地主体和相对人双方确定 s l 。 张慧芳认为我国土地征收补偿标准不合理且立法标准本身就存在问题，补偿的 范围、标准规定模糊不清，征地补偿主体尚未有明确规定，实践中往往错位。这些 问题的存在导致农民的利益严重受损。通过对这些问题的研究，认为要从总体上遵 循相当补偿原则，区分不同占地用途采取不同的补偿方式以不同的补偿标准对被征 地农民进行补偿，要尽量考虑市场因素1 6 。 王兴运以宪法和土地管理法规定为基础，对土地补偿中的补偿前提、补偿 原则、补偿主体和被补偿主体、补偿程序、补偿范围和补偿标准、补偿实现以及法 律责任等有关问题作了全面的分析和深入的探讨，其中也提出我国土地征收补偿中 存在不合理地方，通过对这些问题的探讨和研究，他认为，既保障农村集体经济组 织和农村村民的土地权益和其他合法权益，又保证国家建设的顺利进行和社会公共 利益的实现应该成为我们对待土地征收或征收补偿问题，解决土地征收或征收补偿 纠纷的基本方针【州。 童中贤认为现行的征地补偿制度以地方政府垄断经营土地一级市场，征地按土 地的原用途补偿为两大基本特征，从而构成了土地管理上的利益驱动，并与兼顾失 地农民的合法权益形成了一种博弈关系。征地补偿存在为公共利益的需要征地与所 有非农建设都要征地之间、土地补偿的低偿性与土地价值增值性之间、征地主体地 位的强势性与农民利益保护脆弱性之间、征地建设谋发展与让被征地者分享发展成 果之问等深层矛盾，认为完善征地补偿机制必须实行制度创新，从改革地方政府征 地绩效评估机制入手，解决征地补偿、就业安置、社会保障等方面存在的突出问题 i 埘。 刘吉荣、刘瑶从制度设计、法规设计、补偿不合理、补偿标准低，测算方法不 科学、补偿分配机制不合理和操作程序缺乏规范几方面分析了对失地农民补偿方面 存在的问题，并提出土地征收应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以 农民征地补偿费全部进入社会保障后能领到城市居民最低生活保障金为参照来提高 补偿标准。并且提出要根据失地农民的不同类型采取不同的补偿措旄，以达到既保 证失地农民长久生计，同时又降低政府补偿成本的目的【l l 】。 刘明明、卢群群认为我国土地管理法规定的征收补偿范围较为狭窄，而且 补偿方式过于单一。建议我国应当借鉴国外的先进经验，逐步扩大补偿范围，完善 8 补偿方式。在斟酌补偿费的具体数额时，可以而且应当把农民的择业成本和从事新 职业需要抵御的风险等因素考虑进去，以缓和农民对政府征地行为的不满情绪，确 保被征收人的合法权益1 1 2 j 。 王春华中指出，政府地价征收土地而高价出让的做法，实际上是国家在土地征 收问题上将管理者职能与所有者职能混淆，利用管理者职权压低土地价格与农民争 利，从而为其建设实现政绩进行原始积剥埘。 学者们对征地补偿从不同视角进行了不同程度的探讨，并且普遍认为我国土地 征收补偿没有考虑市场因素，补偿费用偏低，分配不合理，损害了被征地农民的利 益。因此，在市场经济体制逐步完善的今天，国家征收土地不能再按照计划经济时 期完全采用行政手段无偿或低价获得土地的所有权，然后再将所得土地的使用权以 市场配置的方式高价出让给用地单位，从中赚取大量的土地利益；或在进行国家重 点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府财政负担而将负担转嫁给被征地农民集体 和农户( 家庭或个人) 1 4 2 土地征收过程中政府角色的研究 政府是土地征收唯一的合法主体。政府在土地征收过程中扮演着土地征收者、 土地供应者和裁判员的三重角色。在这过程中，由于政府行为的不当导致土地征收 过程中利益分配不均，我国学者对这方面也有研究，并且对由于政府行为自律的缺 失而导致了收益分配不均这一点形成了共识1 1 4 1 。 刘守英指出现行征地制度最大的问题就是行政权侵犯财产权，通过国家强制 权，把一种财产权变成另一种财产权旧。 黄小虎更直接地指出政府滥用征地权的根源在于政府同时具有管理者和征地使 用者的双重身份。正因为如此，才会在征地过程中出现一些不自律的行为：一是各 级政府或土地审批部门在土地审批过程中，出现违法、越权和审查不清的现象。二 是政府的“经济人”倾向。中华人民共和国土地管理法第2 条规定：“国家为了 公共利益的需求，可以依法对集体所有的土地实行征收”。而何为“公共利益”法律 上没有明确的界定，一些地方政府在强大的利益驱动下，以公共利益为幌子强行占 用农村集体一些有很大增值潜力的“黄金地段”，导致了农民利益受损。三是缺乏应 有的监督机制，使得征地过程公开性不够，存在暗箱操作的现象。征收后跟踪监察 不够，易滋生寻租行为【垌。 尽管学者们对由于政府行为自律的缺失而导致了收益分配不均这一点形成了共 9 识，并指出了政府扮演了相互矛盾相互冲突的角色，但是，并没有明确提出应该如 何规范政府行为，如何重新界定政府在土地征收中的角色，从而尽可能减少政府行 为失范现象。 1 。4 3 对土地增值收益分配的研究 农地通过征收变为国有土地，再通过出让、转让等形式转变为建设用地，其间 存在土地增值问题，然而，由于土地管理法规定农地征收按被征地的原用途补 偿，在低价征收和高价出让所带来的土地增值收益分配中，由于土地征收而失去赖 以生存的土地的农民只得到5 一l o ，村级集体得到2 5 一3 0 ，而6 0 - 7 0 为各 级政府所得【。基于农地增值收益的分配，许多学者对此进行研究，主要有三种观 点：涨价归农，涨价归公，公私兼顾。 涨价归农。学者们认为，现行的土地征收补偿只是按土地的原用途定价，从而 将失地农民排除在土地增值分配之外；土地转得很多，价格涨得很快，但是农民没 份。有人估算，在2 5 年的工业化、城市化进程中，国家和城市工商业从农村土地低 价格中转移和积累了9 万多亿元1 1 7 1 。因此，提出：农地转非的自然增值，应当完全 归失地农民所有，即“涨价归农”论。其理论支撑有“土地非农开发权补偿”论。 然而，“涨价归农”论是一种完全而且仅仅从失地农民利益出发的一种理论观点；它 认定农民拥有“土地非农开发权”。土地选择价值”等，无非是认定其拥有取得全部 农地自然增值收益权的一种表达方式而己。问题的关键在于，考察农地自然增值的 归属，应当与其产生的根源相联系，应当考虑到社会各个方面的得失，从而单纯的 “涨价归农”论便是不能成立的【埘。 涨价归公。“涨价归公”论是直接针对“涨价归私( 农) ”的事实而提出的新理 论，以美国经济学家亨利乔治为主要代表人物，在其1 8 7 9 年出版进步与贫穷 中认为：“土地价值不表示生产的报酬，它表示垄断的交换价值。它在任何情况 下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全 部拿过来”。孙中山很赞赏乔治的理论，他认为：“地价高涨，是由于社会改良和工 商业进步。这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这 种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”后来， 孙中山的追随者对其“平均地权”理论进行阐述时，将上述思想概括为。规定地 价，照价征税，照价收买，涨价归公”。这种“涨价归公”的思想，也适用于土地征 收。中国台湾经济学家林英彦教授指出：“目前之土地市价，除了土地所有人申报而 1 0 应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体 的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予补偿， 其不合理之情形至为明显。” 1 9 1 2 0 “涨价归公”论承认农地自然增值产生的社会经 济根源，然而，它仅仅认为社会应当拥有整个农地开发权，而不顾失地农民也拥有 获得充分补偿的天然权利，从而使其受到不公平待遇。也是不可取的。我国过去长 期对于失地农民实行低补偿的实践表明，“涨价归公”论严重损害了失地农民的利 益，甚至使一部分失地农民无法生存，因此，是不可取的。 公私兼顾。周诚教授在分析上述两种观点利弊基础上提出了。公私兼顾”理 论。其核心为：公平分配农地自然增值在公平补偿失地者的前提下。将土地自 然增值的剩余部分用于支援全国农村建设( 主要包括“对重点在耕农民的支持”和 “普遍地支持农村基础设施建设”两大方面；后者意味着间接地支持在耕农民) 。进 一步从理论上来看，首先，我们必须落实科学发展观，坚持统筹兼顾的方针，强调 协调各个方面的利益矛盾，防止顾此失彼；要坚持以人为本，让经济社会发展的成 果惠及全体人民：其次，要充分认识到，任何一块农地的转非，都不是农地所有者 的主观努力的结果，而是由其土地所处的位置及政府的规划所决定的。那么，调和 矛盾、多方得益，和谐共富便应当是我国土地自然增值公平分配的基本准则。而 “私公兼顾”论则是完全符合这一基本精神的。此外，在土地的市场交易中，政府 适度征收土地增值税，在客观上也可不同程度地体现“私公兼顾”的精神f 2 2 2 l 。 1 4 4 评述 从以上对土地征收的综述来看，土地征收补偿和收益分配问题已经引起了各方 专家和学者的关注和重视，并且也提出了许多观点和看法，对我国土地资源的合理 配置、促进土地有效利用、保护农民利益发挥了积极的作用，是社会各界更加关注 土地征收及补偿问题。但是，笔者认为，对土地征收补偿及收益分配问题研究的深 度和层次还远远达不到实际的需要。 第一，虽然学者们都普遍认为土地征收补偿标准低，补偿不合理，并试图提出 一些新的保障农民利益的措臆，但是，要解决土地征收补偿问题的关键在于如何转 变国家征收土地的方式，即不能再按照计划经济时期完全采用行政手段无偿或低价 获得土地的所有权，或者在进行国家重点基础设施建设时仅仅考虑为了减轻政府财 政负担而将负担转嫁给被征地农民集体和农户( 家庭或个人) 。土地征收补偿费用的 确定不能仅仅以国家按照土地年产值定价，而应该根据市场价格来制定。 1 1 第二，对政府在土地征收中角色和行为的研究，尽管学者们对由于政府行为自 律的缺失而导致了收益分配不均这一点形成了共识，并指出了政府扮演了相互矛盾 相互冲突的角色，但是，并没有明确提出应该如何规范政府行为，如何重新界定政 府在土地征收中的角色，从而尽可能减少政府行为失范现象。 第三，对土地征收补偿费及增值收益如何分配问题，尽管学者们提出了。涨价 归公”。涨价归私”。公私兼顾”的原则，但是这些主要是针对土地增值之后的分 配，而且只是限于理论上的研究，并没有提出具体可行的办法或措施。 基于此，笔者在专家学者研究的基础上，从土地征收收益分配入手，分析了其 所涉及的利益相关方在土地征收过程中所扮演的角色及行为和在土地征收过程中产 生的损失和收益，分析现存的土地征收收益分配模式存在的问题及引发这些问题的 原因，并以公共管理理论和公众参与理论为基础，提出如何改革或构建一种新的更 有利于保护失地农民的权益的农地征收收益分配模式。 1 5 研究思路和内容 本文的研究主题是农地征收收益分配模式。因此，本文从对目前的农地征收收 益分配模式入手，逐步分析了其所涉及的利益相关方在土地征收过程中所扮演的角 色及行为和在土地征收过程中产生的损失和收益，分析现存的土地征收收益分配模 式存在的问题及引发这些问题的原因。提出如何改革或构建种新的更有利于保护 失地农民的权益的农地征收收益分配模式。本文共分为五个章节： 第一章，绪论。从本文研究的背景和意义入手，界定相关概念，综述国内外关 于土地征收补偿和收益分配的研究现状，概括论文的研究的目的、方法、基本思路 及创新之处； 第二章，农地征收中收益分配关系的形成。首先明确目前我国土地征收收益分 配模式所涉及的利益相关方有哪些，在此基础上论述了这些利益相关者在土地征收 过程中所扮演的角色及其行为，以及在土地征收过程中存在的收益； 第三章，农地征收利益分配中存在的问题及原因分析。详细分析目前我国土地 征收收益分配模式中所存在的问题并从政治、经济、法律三个角度分析产生这些问 题的原因。 第四章，构建公平合理的农地征收收益分配模式。结合前面对问题及原因的分 析，本章以公共管理理论和公共参与理论为基础，提出了要构建一套有利于保护农 民权益的合理的农地征收收益分配模式协调参与模式，并提出了该模式应遵循 1 2 的原则及其保障制度。 第五章，对全文的分析进行概括总结，并在总结本文研究成果的基础上，对进 一步的研究进行了展望。 本文总体思路见图1 - 1 。 图1 - 1 论文总体思路 1 3 1 6 论文可能创新之处 近几年理论界有许多学者对土地征收中利益分配格局进行了广泛而深入的研 究，主要集中于运用经济学博弈理论对相关利益方的力量对比进行研究，并指出正 是由于各利益方所掌握的权力不同而导致利益分配的不均衡。这些研究中，对土地 征收补偿的研究成果最为突出，并提出了通过提高土地补偿标准、合理分配土地补 偿费用以及丰富补偿方式和安置模式等措施保障被征地农民利益，也对农地征收增 值收益进行探讨，形成了三种不同的理论。但是，不足的是并没有形成一个合理的 模式，以克服或避免传统土地征收收益分配中存在的问题。基于此，本文拟以公共 管理理论和公众参与理论为基础，从政府行为层面去研究土地征收过程中利益分配 问题，通过对农地征收收益分配的利益关系尤其是对政府行为的研究，提出一套理 论与实践相结合农地征收收益分配模式协调参与模式，并提出该模式应遵循的 原则及保障制度，这也是本文的可能创新之处。 1 4 第2 章农地征收中收益分配关系的形成 2 1 农地征收过程中的收益 土地征收过程中，农地由集体所有转变为国有土地，并且发生了用途的转变， 在这个过程中，由于所有权的转变涉及到相关的利益主体，这些利益主体之间必然 会围绕利益展开博弈，为此，我们必须先明确其中到底有哪些利益。 土地征收过程中的利益主要有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补 偿费以及与土地征收相关的相应权益。 补偿费用直接影响被征地农户的当前生活和现实利益，也是征地问题的核心。 根据中华人民共和国土地管理法实施条例第二十六条，征地补偿费是国家在征 收集体所有的土地时，由用地单位按被征收土地的原有用途给予农村集体经济组织 以及农民的补偿，由地上附着物及青苗补偿费、土地补偿费和安置补助费三项构 成。其中，土地补偿费归农村集体经济组织所有。地上附着物及青苗补偿费归地上 附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪做他 用。需要安置的人员有农村集体经济组织安置的安置补助费支付给农村集体经济组 织，有农村集体经济组织管理和使用，由其他单位安置的，安置补助费支付给安置 单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员 同意后用于支付被安置人员的保险费用。 在土地征收过程中，政府向土地使用者强制性征收一些税费，具体包括耕地占 用税、耕地开垦费、征地管理费以及农业建设基金等。这些税费实际上超过给予农 民及农村集体经济组织的土地补偿费之和。其中，耕地占用税由具体负责办理土地 征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费是依据 耕地补偿制度，由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的 耕地占用补偿费，用于补充新的耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地 行政管理部门或其所属的征地服务机构收取，主要用于征地、安置、拆迁过程中的 办公、业务培训、宣传教育等业务开支；农业建设基金等其他收费也主要用于农业 开发。另外，政府在土地供应过程中还会获得土地出让金等收入。土地出让收入作 为政府在土地征收中获得的收益，并未被纳入预算管理，因此成为政府征地的一个 主要动力。 2 2 农地征收中涉及的相关利益方及土地征收收益的分配 2 2 1 农地征收中的相关利益方及其利益关系 土地征收过程实际是政府、村集体经济组织、农户和用地单位围绕土地补偿费 为核心的收益进行博弈的过程，这些利益主体的互动，形成了土地征收过程中错综 复杂的利益关系。 中央政府和地方政府之间是一种委托代理关系。中央政府即国务院作为最高一 级的政府，是城镇建设用地的所有者和供应者，总是从全局看土地征收问题，负责 制定全国性的有关土地非农化的政策、法令和制度。但是，国务院却不可能亲自管 理所有的国有土地，国务院不得不把许多对土地的管理事务交给地方政府机关来管 理，因此，地方政府一方面代表国家利益，另一方面。地方政府又有自己的地方或 个人利益追求和价值取向。由于地方政府和中央信息不对称，地方政府经常会出于 政绩或自身利益盲目扩大征地范围，获得权力租金。 地方政府和农村集体经济组织之间。由于征地可以为地方政府带来很大收益， 因此，地方政府对土地征收具有很大的偏好。农村集体经济组织作为集体土地的所 有者在农地征收过程中，农村集体代表组织起来与政府就土地补偿问题进行谈判， 希望得到更多的补偿。 农村集体经济组织与农民主要围绕土地补偿费的分配问题产生冲突。土地管理 法实施细则中规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿 费归地上附着物及青苗的所有者所有。但对土地补偿费在农村集体经济组织之间及 其与农民之间如何分配缺乏统一硬性规定，以致互相争利，农村集体经济组织在领 到土地补偿费后，在分配和使用过程中产生一系列问题。 2 2 2 农地征收收益的分配 在土地非农化过程中，政府通过。征收一转让”这过程，获得了大量的权力 租金，并通过各种税费获得相应收入，具体有：耕地占用税、造地费、复垦基金 ( 是为了确保耕地的占补平衡而收取的费用，全部上交省财政，当县政府新开垦的 土地通过省、市土地局验收后，再返还，比例为：省留1 0 ，市留2 0 ，县留 7 0 ) 、水利基金、土地管理费( 征地费用总额的百分之百全部上交财政。其中县留 6 5 ，市留2 0 ，省留1 5 ) 以及根据国土资源部的新增建设用地土地有偿使用费 收缴使用管理办法收取的国有土地有偿使用费( 土地管理法第5 条规定：新增 1 6 建设用地的土地有偿使用费，3