（公共管理专业论文）应对突发事件的公众支持系统研究.pdf

摘要 近些年来，国内外突发事件不断增多且影响巨大。已对社会协调发展形成严峻的挑战政 府在应对突发事件中发挥着主力军的作用，但仅凭政府的力量是远远不够的，还必须有广大公 众的参与和支持，才能成功应对危机的挑战在一些发达国家，广大公众作为应对突发事件的 参与主体发挥着积极的作用，成为一支不可忽视的力量本文试图通过对构建应对突发事件的 公众支持系统的研究，总结和借鉴发达国家在应对突发事件过程中的经验，探索提高应对突发 事件能力的有效途径和措施。 本论文认为我国非政府组织等公众支持系统亟待健全，应对突发事件的能力亟待提高，目 前。政府在应对突发事件时对公众和非政府组织重视不够主要原因在于政府改革不到位，法 制环境不宽松，非政府组织自身理念不强、专业能力不足针对存在的问题，本文提出构建我 国应对突发事件的公众支持系统的对策建议：以政府管理创新拓展非政府组织的发展空间，以 健全相关法制改善非政府组织的法制环境以加强文化建设提高公民的整体素质以不断提高 能力增强非政府组织的公信力，以加强资源整合形成社会整体应对突发事件的合力 关键词：突发事件公众支持系统 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s , t h ee m e r g e n c i e sa th o m ea n da b r o a dk e p tg r o w i n ga n dp r o d u c e ds e r i o u s a f t e r m a t h 脚h a v er e n d e r e das e v e mc h a l l e n g et oi n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t y a l t h o u g he v e r y g o v e r n m e n tr e m a i n st h em a i nf o r c et od e a lw i t ht h e s ee m e r g e n c i e s , i t sn o te n o u g hi nt h i sw a y i t s u r g e n tt h a tt h ep u b l i cp e o p l es h o u l dp a r t i c i p a t ei na n ds u p p o r tt h eh a n d l i n go f e m e r g e n c y o n l yi nt h i s w a y , c 锄e m e r g e n c yb es u c c e s s f u l l yd e a l tw i l i li ns o m ed e v e l o p e dc o u n t r i e s , t h ep u b l i c a st h em a i n f o r c et or e s p o n de m e r g e n c y , h a sb e e np l a y i n gi t sr o l ea c t i v e l ya n dh a sb e e nn e v e rb e e ni g n o r e d t h i s p a p e ri si n t e n d e dt os t u d yt h ee s t a b l i s h m e n to f ap u b l i cs u p p o s i n gs y s t e mf o rr e s p o n d i n ge m e r g e n c y s oa st os u mu pa n dd r a wu p o nt h ee x p e r i e n c e sa n dl e s s o n so fo t h e re n u n t r i e si nd e a l i n gw i t h e m e r g e n c y , i m p r o v eo u fi n s t i t u t i o n a l s t r u c t u r et oh a n d l ee m e r g e n c y , c o n c e n u - a t eo nf i n d i n gs o m e e f f e c t i v ew a y sa n dm e a s u r e s t h i sp a p e rc o n c l u d e st h a tn o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n sa n dt h ep u b l i cp e o p l ea r ct oi m p r o v e t h e i rc a p a b i l i t yi nd e a l i n gw i t he m e r g e n c y n o w t h eg o v e r n m e n th a sn o tp s dm u c ha t t e n t i o nt ot h e r o l eo f n g o sa n dt h ep u b l i cp e o p l e t h ec a u s e sl i ei nt h ef o l l o w i n ga s p e c t s f i r s t , o u rg o v e r n m e n ti s t ob ef u r t h e rr e s t r u c t u r e d s e c o n d , o u rl a w sa r en o ts t r i c t l ye n f o r c e d t h i r d , s o m en g o sa 舱w e a ki n m i n da n da b i l i t yt od e a lw i t he m e r g e n c y i no r d e rt or e s o l v et h e s ep r o b l e m s , s o m ep o l i c ys u g g e s t i o n s a ”p u tf o r w a r dt oe s t a b l i s hap u b l i cs u p p o s i n gs y s t e mf o rr e s p o n d i n ge m e r g e n c y t h ed e v e l o p m e n t l o o mf o rn g o sm u s tb eb r o a d e n e dt h r o u g ha d m i n i s t r a t i o ni n n o v a t i o n t h el e g a le n v i r o n m e n tf o r d e v e l o p i n gn g o sm u s tb ei m p r o v e df o r b e t t e rt h r o u g hi m p r o v i n go wr e l a t e dl e g a ls y s t e m t h e q u a l i t yo ft h ew h o l ec i t i z e n sm u s tb eu p g r a d e dt h r o u g hd e v e l o p i n go u rc u l t u r a lc a u s e t h ea u t h o r i t y o f n g o sm u s tb eh e i g h t e n e da m o n gt h ep u b l i ct h r o u g hi m p r o v i n gt h e i rc a p a b i l i t y t h es o c i a lf o r c e s o f d e a l i n gw i t he m e r g e n c ym u s tb ec o m b i n e dt h r o u g ht h ei n t e g r a t i o no fa l lt h ep u b l i cr e s o u r c e s k e yw o r d s ：e m e r g e n c y , t h ep u b l i cs u p p o a i n gs y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已 经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位 或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名p 曼j ，、f ，时间：o - 。a 7 年钿，勺e l研究生签名p 幺j ， 时间：。年多月，勺 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保 留送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描 等复制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上 发表、传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签夤毒c - - 沁时问：。l 。7 年月声。e l 导师张毕名谁 帆胗扩7 年。e l 中国农业大学硕十学位论文第一章绪论 第一章绪论 1 1 研究目的和意义 近些年来，国内外突发事件不断增多且影响巨大。2 0 0 1 年发生在美国的“9 1 1 ”事件、2 0 0 4 年印度洋世纪大海啸及2 0 0 3 年在北京蔓延的。s a r s 。事件等，虽然这些突发事件在时间、地点、 起因和影响上各不相同，但其共同之处在于，发生突然，社会正常秩序受到严重威胁，事件的 破坏力极大，影响广泛而深远，令本国和国际社会广泛关注。众所周知，政府在应对突发事件 中发挥着主力军的作用，但也不能忽视广大公众的力量。本文试图通过对构建应对突发事件的 公众支持系统的研究，进一步深化对构建应对突发事件的公众支持系统重要意义的认识，进一 步总结和借鉴其他国家在应对突发事件过程中好的做法和经验，进一步完善政府应对突发事件 能力的体系架构，重点探索提高应对突发事件能力的有效途径和措施，力图在理论上有所刨新， 在实践上提出有参考价值的建议，最终对提高政府应对突发事件能力、对促进突发事件的快速 有效解决、对维护政府的良好形象、对保持我国经济和社会的稳定快速健康发展有所帮助 1 1 1 应对突发事件的公众支持系统的内涵与构成 如何界定突发事件，无论是在理论上，还是在实践中目前还没有一个统一的概念，众说纷 纭。但无论怎样，突发事件必须具备三个条件：一是具有突发性和紧急性；二是具有高度不确 定性；三是影响广泛，破坏力大。此外突发事件种类很多，可以从不同角度进行分类。比如， 按起因分类，可分为人为的突发事件和自然的突发事件，前者如恐怖活动、集体骚乱、重大事 故等，后者如地震、风暴等；按可预知程度，可分为可预测的突发事件和很难预测的突发事件， 前者有某些地震、灾害天气、洪水等，后者有恐怖袭击、重大事故等；按影响范围分，可分为 国际突发事件、国内突发事件；按照发生的具体领域分，可分为政治突发事件( 政变、叛乱等) ， 经济性突发事件( 金融危机、通货膨胀等) 。自然灾害突发事件( 海嚷，飓风等) ，事故型突发 事件( 空难、矿难等) ，环境生态突发事件( 核污染、污水废气污染等) ，公共卫生突发事件( 集 体食物中毒、传染病流行等) 等。 尽管很多突发事件是难以预测的，但它们对社会造成的影响是有规律可循的，掌握了这方 面的规律，就可以实现有效的控制，从而最大限度地减低突发事件对社会造成的不良影响。所 以建立突发事件的应对系统是可能的。突发事件的应对系统是指建立专门的常设行政机构，通 过有效利用社会资源进行预防和控制突发事件而形成的一整套系统的总合。从动态的角度，突 发事件的危机管理过程可以分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。从静态的角度，突发事件 的应对系统可以分为法律系统、组织机构系统、物资保障系统和公众支持系统。其中公众支持 系统是指政府发动公众和民间各种力量来共同预防和控制突发事件而建立起来的系统。在我国， 1 1 l 苗兴壮突发事件应急静态系统建构北京：人民出版社，2 0 0 4 年，3 9 - 4 6 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 应对突发事件的公众支持系统的主体主要包括非政府组织，营利组织和社会公众等 1 1 2 政府在应对突发事件中的优势与不足 一般说来。现行的世界和国家存在着两个截然不同的秩序环境：常态性环境和非常态性环 境，因此，政府也应该采取不同的措施分别对待这两个各具不同内容和不同特点的秩序环境。 对于常态环境，政府承担的危机管理职责主要有：把危机管理意识灌输到全社会，使全民把危 机管理上升到一个国家战略的高度来认识：从宪法上授权政府具有危机管理的权力，并限定其 职责；同时制定危机管理法。把危机管理纳入统一的程序和制度中；成立国家统一的危机管理 机构，指挥全社会的反危机行动等。对于非常态环境，也就是说突发事件爆发时，危机的发生 有一个演变的过程，一般分为危机前兆、危机发生和危机事后处理这三个阶段。在不同的阶段， 政府的职责具有不同的特点：在危机的前兆期，政府应实施有效的预警和检测，进行问题管理， 及时识别各种突发事件前兆信息，并对危机发生的概率作出科学的预测和判断。将危机消弭在 萌芽之中；在危机发生阶段。则应根据已有的有关危机管理计划，启动紧急应对系统，在短时 间内将事态控制住；在危机事后处理阶段，则应注意妥善处理有关政治影响、经济损失等恢复 性问题，总结经验教训，修正政府的日常决策和应急处理系统 行政动员和政治动员是突发事件中政府非常态管理经常采用的方式行政动员是政府行政 机关凭借常规的科层等级制机构，动用一切行政资源应对危机事件以控制危机事件的扩散和蔓 延。行政动员面对的往往是一般性突发事件，这些事件处于可控性危机事件的范围之内。行政 动员的优势在于能够按照政府的常态管理以较小的成本投入获得事态的控制或处理，不会引起 社会的恐慌它的不足在于，一旦事态无法控制在行政资源能够有效扼制的范围之内，它就不 得不进入政治动员的操作程序，调集所有政治资源，以控制事态的发展。政治动员一般是在特 殊情况下所采取的一种动员方式，是政治主体( 主要是政党) 为了聚集所有的人力和物力资源， 实现某一政治目标所进行的政治宣传、政治鼓动等行为。它的特征是：把立法机关、司法机关 和行政机关、政党、大众传播媒体各方面的力量按照各自的能量在不同的领域和范围内加以调 配，利用各自的动员优势，弥补行政动员的不足，有效扼制危机事件的继续蔓延。 总之，政府在应对突发事件中有其优势的一面，这主要是指利用强大的组织系统进行行政 动员和政治动员。但也应该看到，政府在应对突发事件中也有严重的制度缺位：一是人们的知 情权最为重要，而传统体制垄断和控制信息，习惯于“内紧外松”的办法来处理问题。这就会 引起人们的不满，甚至会传言四起，造成人为的恐慌；二是纳入法治的轨道，保障人民的权利， 限制政府的过度行为。政府体制习惯于采用行政办法甚至是军事化的办法处理突发性事件，为 社会的稳定埋下了隐患；三是随着国际交流与合作的频繁，传统的政府管理体制很难有效地应 对危机事件“ 1 3 公众支持系统在应对突发事件中的作用 1 2 1 李程伟公共危机管理：理论与实践探索北京：中国政法大学出版社。2 0 0 5 年，3 7 - 3 8 棚李程伟公共危机管理：理论与实践探索北京：中国政法大学出版社，2 0 0 5 年，柏 2 中国农业大学硕仁学位论文 第一章绪论 与政府统一、层级、全局的管理模式不同，公众支持系统是贴近社会，多元、灵活的一种 处理机制非政府组织作为一种社会自治组织，它的作用主要表现为：第一，是危机应对和服 务的直接提供者社会服务是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府组织活跃的领域。从国 际经验看，非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进 入危机处理的方方面面，募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀，而且在危机 后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资，人员、信息、技术等各方面的重要服务第二，是 公共资源使用和公共服务绩效的督促者每一次公共危机都关联着大量公共资源和志愿资源的 调配与使用，这些调配更多是非常规的、紧急程序的、及时的公共资源的合法与有效使用此 时不仅关系重大，而且更容易出现问题非政府组织的丰富经验和监督角色可以使得公共资源 发挥更好的作用。第三，是及时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者。很多非政府组织 具有很强的专业知识，实践经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍与正式组 织结构中的专家资源不同，他们基于兴趣和责任，在组织结构，运作领域上纵横交错，联结成 一种社会资本，细致地体察着社会的不同角度。它们所提供的信息和专业知识，以及它们基于 宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出秩序内的调适，增加应对自然危机的能力，均具 有重要意义。h 与非政府组织一样，营利组织也是危机管理过程中不可或缺的重要组成部分其作用主要 表现为：营利组织作为危机第一应急者时，首先必须承担起突发事件应急管理的责任，在开展 抢险救灾工作的同时及时向相关部门通报灾害及事故情况。危机不是发生在营利组织的辖地时， 营利组织也必须提供紧急援助。比如，商业银行、保险公司、通讯公司、医药公司等行业组织 在危机管理中提供特定的技术设备和各种资源，承担特定的支持政府危机管理行为的职能。此 外，营利组织还承担着日常的危机应对教育职能嘲 在通常情况下，社会公众是突发事件直接威胁的对象，是直接的“受灾体”。公众自身的危 机意识、危机预防能力和危机应对水平便成为决定政府危机管理质量的重要因素。社会公众在 应对突发事件的作用表现为：在很多情况下，公众是突发事件预警的发出者。公众还是很多危 机处理的直接参与者。每一次危机处理后，公众还是最为客观和准确的危机信息的反馈者。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国内研究现状 我国学术界最早关注的是国际政治领域的危机管理，比较早的研究成果出现在2 0 世纪8 0 年代末期和9 0 年代初期，如1 9 8 9 年出版了潘光主编的当代国际危机研究) ，1 9 9 3 年出版 了胡平的专著国际冲突分析与危机管理研究等。进入2 l 世纪后，尤其在2 0 0 1 年美国发 生了。9 1 1 ”恐怖袭击事件后，学界又出现了许多新的研究成果，如北京太平洋国际战略研究 川赴美国戍急管理培 l l f 团考察报告北京市信息化工作办公室，2 0 0 6 1 1 ( 2 0 ) 嗍薛澜，张强，钟开斌危机管理北京清华大学出版社，2 0 0 5 年，1 3 8 嘲潘光当代国际危机研究北京中国社会科学出版社，1 9 8 9 年 m 胡平国际冲突分析与危机管理研丸北京军事译文出版社，1 9 9 3 年 3 中国农业大学硕士学位论文第一章绪论 所出版了应对危机：美国国家安全决策机制，刘长敏主编了危机应对的全球视角一各 国危机应对机制与实践比较研究 ”1 等我国学术界对国内突发事件的研究开始于2 0 世纪 年代，如1 9 9 4 年魏加宁发表了危机与危机管理 1 0 1 ，1 9 9 7 年许文惠、张成福主编了危机 状态下的政府管理 1 1 1 a2 0 0 3 年非典型肺炎疫情出现后，国内有关突发事件应急机制的论文和 专著数量激增。2 0 0 3 年和2 0 0 4 年国内公开发行的学术期刊上发表的标题中包含。公共危机管 理”和。政府危机管理”字段的论文达1 0 9 篇，标题中包含“突发事件”词组的论文达1 8 9 篇 “司 关于应对突发事件，综合目前国内学者的见解和主张，大致可以归纳为以下三种观点： 第一种观点是“机制论”，即从机制的视角看危机管理。这也是目前占主导地位的一种观点， 认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理得不得力，主要原因在于我国相关机制不健全而 影响了政府的危机管理能力。这一类学者主张建立有效的危机管理机制。如建立有效的预警机 制、决策机制、信息机制、信息联动机制、绩效评价机制、法律机制等。比如，中国行政管理 学会2 0 0 4 年课题政府应急管理机制研究) ，提出了建立健全中央政府应急机制的设想和建议， 主要有：重点加强统一领导和总体协调机构建设，建立以应对能力为主要依据的分级相应机制， 建立平战结合的应急保障机制，采取有效措施健全减灾防灾体系等。“” 第二种观点是“经验论”，即从经验的角度看危机管理。一方面，他们通过对美国、日本等 发达国家在微机管理上的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设的介绍，为我国危 机管理和相关制度建设提供借鉴；比如，顾林生在日本的地震防灾应急管理1 中，介绍了 日本地震灾害历史、制度建设、政府应急处置、物资储备、社区的防震抗灾等供我们借鉴和参 考另一方面，一些学者在总结近年来我国政府在危机应对与管理方面存在的问题的基础上， 提出了可供参考的政策建议。比如，唐新林在s a r s 危机与政府治理机制创新【l 珂中，指出 了s a p s 危机中的我国政府的治理缺陷，建议政府要确立全面转型和开放条件下的风险和危 机意识，建立有效的危机预警和快速反应机制，健全有效的统一协调机制，开展危机管理 素质教育，增强社会应对能力等。 第三种观点是“公共关系论”，即从公共关系的角度看危机管理。他们认为在应对突发事件 时，应当注重科学地运用公共关系学的原理、方法应对危机。首先是满足民众的知情权，从而 获得民众的支持；其次是政府策略地运用公共关系艺术，协调好政府危机管理的外部环境，形 成基于目标中心的合力，达到减少政府。交易成本”的目的。比如，薛澜、张强和钟开斌所著 的危机管理“中指出，就危机管理中的媒体政策，我们可以得出一定的基本应对原则：根 本上要为媒体对危机事件的公正介入创造一定的准入机制，对媒体的危机报道失实适当的监管， 实现两者之间信息平台的良性互动 御北京太平洋国际战略研究所应对危机：美国国家安全决策机制北京时事出版社2 0 0 1 年 仰刘长敏危机应对的全球视角一各孱危机应对机制与实践比较研究北京中国政法大学出版社，2 0 0 4 年 0 0 魏加宁危机与危机管理管理世界1 9 9 4 ( 6 ) 【l i j 许文患。张成福危机状态下的政府管理北京中国人民大学出版社。1 9 9 7 年 习苗兴壮突发事件应急静态系统建构北京：人民出版社，2 0 0 4 年，1 4 0 习政府应急管理机制研究中国行政管理学会2 0 0 4 年课题 0 4 1 顾林生日奉的地震防灾戍急管理k n o w l e d g ei sp o w e r , 2 0 0 5 ”唐新林 s a r s 危帆与政府治理机制创新 0 6 1 薛澜张强。钟开斌危机管理北京清华大学出版社，2 0 0 5 年 4 中国农业大学硕卜学位论文 第一章绪论 1 2 2 国外研究现状 美国等西方发达国家政府在第二次世界大战后开始重视公共突发事件的危机管理方面的研 究，最初西方对突发事件的危机管理的研究主要是在国家安全和国际关系等政治领域，包括政 治冲突、战争、政权更迭等。同时，该时期也比较重视与灾害有关的一些专业技术领域的研究， 如洪水、飓风、地震、火灾等各类灾害的预防和紧急救援等。如1 9 7 2 年c f 赫尔曼( c f h e r m a n n ) 出版了国际危机：行为研究视角1 1 7 e 可以说2 0 世纪6 0 年代到年代是西方开展危机管 理研究的奠基阶段2 0 世纪9 0 年代以后西方对公共突发事件危机管理的研究继续深入，尤其 是2 0 0 1 年美国发生了“9 i i ”恐怖袭击事件后。学术界加强了针对恐怖主义事件应对的研究， 出现了很多研究成果。如2 0 0 2 年出版的恐怖主义和有害物质犯罪的特别措施”主要研究 对有害物资等恐怖袭击的应对，提供应对行动的训练方法；保护突发事件的应对者：恐怖袭击 的教训) ”1 从现场应对者的视角分析了恐怖袭击中紧急应对者人身保护装备的有效性：2 0 0 3 年 出版的研究文集最先到达：州及地方对恐怖主义的应对，汇集了有关美国各州及地方应对恐 怖袭击的预备的论文，内容包括基础设施的脆弱性、国内预备中民间私营机构的作用以及预备 役军人在国土安全中的作用，论文作者包括历史学、政治学学者及一线紧急应对人员 1 3 研究内容和方法 从以往的研究论文来看，对政府应对突发事件作用的研究比较成熟，内容丰富，涉及面广， 论证深刻。但对如何构建应对突发事件的公众支持系统却少有研究。目前在构建应对突发事件 的公众支持系统方面还存在许多问题，如公众应对突发事件的意识不强，对应对突发事件的有 关理论和规律了解不透，对公众处理突发事件的培训和训练不够等，而突发事件的应对又与公 众的支持是密不可分的 鉴于这种情况，本文的研究重点将放在应对突发事件的公众支持系统的研究上，主要内容 和研究方法包括以下三个方面： 首先，运用矛盾分析的方法，对政府在应对突发事件中的优势和不足进行分析，论证公众 支持系统在应对突发事件中存在的必要性。政府在应对突发事件中发挥着主力军的作用，但也 存在明显的不足，比如，由于传统体制的垄断行为而侵犯了公民的知情权，由于政府的过度行 为而侵犯了公民的基本权利。传统的政府管理体制很难有效地应对突发事件等。在我国，应对 突发事件的公众支持系统主要包括非政府组织、营利组织和社会公众等。非政府组织作为一种 社会自治机制，是危机应对和服务的直接提供者，公共资源使用和公共服务绩效的督促者，及 时发现危机隐患和提供专业建议的危机预防者等。营利组织也是危机管理过程中不可或缺的重 要组成部分，作为危机第一应急者时，必须承担起突发事件应急管理的责任，还承担着日常的 危机应对教育职能在通常情况下，公众自身的危机意识，危机预防能力和危机应对水平成为 i l t ic e h e r m a n n i n t e r n a t i o n a lc r i s i s ：i n s i 曲tf r o mb e h a v i o r a lr e s e a r c h n y f r e ep r e s s , 1 9 7 2 i ”jc l l r i s h a w j c y s p c c i l o p e r a t i o n s f o r t e r r o r i s ma n d h a z m a t c r i m e s m d ：r e d h a t p u b l i s h i n g , 2 0 0 2 ”j a c k s o n , b r i a n a p r o t e c t i n g f a n c f g c n c y r e s p o n d e r s ：l c s s o n s l e a r n e d f r o m t 甜r o r i s t a u a n k s , p r o c c c d i n g s o f a c o n f r o 0 n c e h e l d i n n c w y o r k c 时o n d c c o n b c r 9 - 1 1 , 2 0 0 1 中国农业大学硕仁学位论文第一章绪论 决定政府危机管理质量的重要因素 其次，运用比较分析的方法，对美国、日本等发达国家应对突发事件的有效措施进行介绍 和分析，吸收值得我们借鉴的经验教训美国、日本应对突发事件不仅仅依靠政府的力量，而 是广泛发动来自民间的社会支持力量，形成了一套比较完整成熟的应急管理体制和运行机制 尽管两国在体制和国情方面有很大不同，但有很多值得我们学习和借鉴的方面，如在应对突发 事件时非政府组织的广泛参与，应急教育的广泛普及，公共安全管理研究的广泛深入开展等 最后，运用综合分析的方法，对国内应对突发事件公众支持系统的现状进行分析，探讨存 在的问题及其原因，探索构建我国应对突发事件公众支持系统的有效途径当前国内应对突发 事件公众支持系统还处于起步阶段，力量比较薄弱，作用发挥得不够主要问题是，一方面， 政府对广大公众、非政府组织重视不够，另一方面，公众、非政府组织应对突发事件的能力亟 待提高究其原因，就在于政府改革不到位，法制环境不宽松，非政府组织自身理念不强、专 业能力不足。探索对策，主要有推动政府管理创新，积极培育非政府组织的发展空间；改革非 政府组织的等级管理体制，降低其准入标准：加强对非政府组织的财政支持力度；对非政府组 织进行合理规划，使其平衡发展等。 6 中国农业大学硕卜学位论文第二章戍对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 第二章应对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 2 1 美国应对突发事件的公众支持系统 2 1 1 概述 美国应对突发事件不仅仅依靠政府的力量，而是广泛发动来自民间的社会支持力量。美国 的民问的支持力量主要来自社区的自愿者和大量的企业，基金和研究部门等非政府组织社区 服务的自愿者包括了各个阶层的市民，有钱的出钱，有力的出力，有技能的出技能，这些志愿 者在社区治安、紧急救助、心理支持等方面都发挥着重要作用1 9 9 8 年，美国1 8 周岁以上的 居民中，有5 6 以上的人参加了志愿者工作，共计从事1 9 9 亿小时工作，相当于9 0 0 万名正式 雇员的工作量，创造价值达2 2 5 0 亿美元美国大量的非政府组织的志愿者在紧急救援中起 到了整合与桥梁作用，使志愿者能够更充分地发挥自身的能力。美国的突发事件管理的设备和 后勤服务。很大程度上都依赖企业的服务红十字会、基金、协会、研究部门等非政府机构， 在搜集信息，分析形势、提出建议方面发挥着越来越重要的影响，成为不可缺少的力量 2 1 2 公众支持系统的构成 首先，社区自愿者。2 0 0 1 年的“9 1 l ”恐怖袭击后，美国联邦政府更加注重社区自愿者在 应对恐怖袭击等突发事件中的作用，于2 0 0 2 年4 月下发了“关于市民团队计划给地方官员的指 导”( c l t i z e nc o r p s ：ag u i d ef o rl o c a lo f f i c i a l ) 1 2 1 该计划主要包括四个部分： ( 1 ) 邻里守望组织这一项目的内容包括：进行宜传广播以鼓励民众参与反恐，散发名为 团结起来让美国更强大：民众行动指南 的小册子。据悉，该指南主要是帮助美国人辨认恐 怖袭击发生前的异常现象，提出及时警告。指南写到；“了解你的邻居，保持警惕，注意可疑活 动。”目前美国大约有7 5 0 0 个社区实施了这一计划。i 刀 ( 2 ) 社区危机反应团队。这是美国一种辅助性的社区救援组织，是关于灾难准备，社区互 助、救灾安全，并以为多数人的最大利益服务为目的的机构。是一种对灾难环境的积极而现实 的解决方式。它将自发的未经训练的市民组织起来，收集灾难情报以协助专业救援人员配置救 灾资源，为其所在区域的遇难者提供第一时间的救助。在灾难中市民亲身投入到救灾过程中， 可以最大限度地提高抗御灾害的整体能力。通过有系统的训练，有关的市民能够扑灭小型火灾， 通过打开呼吸道、控制流血和治疗休克，对付三种灾难所需要的医疗教助，能够安全地搜寻并 营救遇难者。 ( 3 ) 辅助警察的志愿者组织。由自愿协助当地治安部门工作的志愿者组成。他们由警察局 2 0 i 苗兴壮突发事件应急静态系统建构北京：人民出版社，2 0 0 4 ，1 1 8 2 1 1 苗兴壮突发事件应急静态系统建构| e 京：人民出版社，2 0 0 4 。1 1 9 瞄l 赴美国应急管理培训团考察报告北京市信息化工作办公室，2 0 0 6 ，l l ( 2 0 ) 7 中国农业大学硕仁学位论文第二章应对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 录用、训练，装备，并在他们所属的社区中着装巡逻他们的职业背景各不相同，包括计算机 程序员、机械工程师，商人、护士、保安、老师和学生等等。 ( 4 ) 医疗预备团队该计划是以社区为基础，将受过医疗与公共卫生训练的退休人员组织 成志愿者队伍，使他们在发生大规模突发事件时能够协助救护，从而扩大紧急救助的医护力量。 医疗预备团队的志愿者平时也可以参加虽非突发事件但也比较紧迫的医疗救助行动 其次，非政府组织。具体来看，非政府组织的参与和合作主要表现在以下四个方面：( 1 ) 先进技术。美国企业、学校和科研机构在先进技术的研制和应用方面，往往较之政府领先一步 这些非政府组织的先进技术，比如宇宙定位、微生物试验等等，对于突发事件的预报、管理和 事后重建发挥着越来越重要的作用。( 2 ) 资助。在突发事件发生后，企业、协会、基金等提供 及时资助，既解燃眉之急，又凝聚人心比如，据纽约时报 在2 0 0 1 年1 2 月初的调查，美 国至少有5 0 家专门负责为9 1 1 事件中殉职的救援人员家属接受捐款的慈善机构，现已募集到 3 5 3 亿美元这就等于是，每一位遇难救援人员的家属可以分到大约8 8 万美元。由于此类捐 款目前仍在增加，所以保守地估计。殉职救援人员的家属仅从慈善机构得到的捐款就至少有1 0 0 万美元。( 3 ) 商业援助。企业和有关协会直接提供商业合作机会，对个人是雪中送炭，也有利 于地区社会经济的尽快复苏。在某一地区发生突发事件后。美国国内的行业协会、地区协会纷 纷提供各类商业救助措施，包括联营计划、会员会议等这些非政府组织组建各类灾难救助项 目。比如地区重建行动计划、个人帮助计划、就业培训援助计划、小企业复苏计划、纽约自由 债券计划。( 4 ) 研究分析和建议。突发事件的管理是一门需要不断更新的科学。因此，美国的 非政府研究机构发挥着重要的作用。因为独立于政府以外，非政府组织可以比较客观地对已有 的管理机制提出评估，并对体制完善提出建议在纽约9 1 1 事件后，麦肯锡公司，科罗拉多 大学灾害研究中心等非政府机构就做了这样的事情。 2 1 3 政府在公众支持系统建设中的作用 联邦政府的作用。首先，联邦政府对。市民团队”计划的实旖给与资金上的支持。如在2 0 0 3 年财政年度，布什总统就曾向国会提出了2 3 亿美元的拨款要求，用以进一步扩展市民团队计 划。其次，司法部、联邦紧急事务管理局和卫生与公共事业部三个部门分别负责计划的具体执 行。司法部主要负责协助警方的自愿者组织计划和邻里守望计划的推行，联邦紧急事务管理局 主要负责社区紧急应对团队计划的实施，卫生与公共事业部主要负责医疗预备团队计划的执行。 联邦紧急事务管理局负责全面协调工作。联邦政府为地方政府制定了市民团队计划的实施指南。 内容包括组织管理以及具体操作指导等。 州政府的作用。州政府的主要职责包括：按照全州发展的需要制定发展战略，提高应对者 与志愿者协作能力。协调全州范围内的各类培训，报告计划的执行情况，确保州政府在资金上 对该计划的推行给与适当的支持为此，每个州政府均任命一名市民团队计划实施的协调员， 与地方政府、各类地方机构以及有关的联邦机构密切协作。 市、县政府的作用。市、县地方政府主要是通过在各地成立的市民团队委员会，来负责协 调市民团队计划的实施。市民团队委员会的职责是提高志愿者应对突发事件的各种技能，向公 嘲美国的突发事件管理机制h 却：f h p 矾d 豫霉o v i 中国农业大学硕十学位论文第二章戍对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 众提供安全教育。鼓励居民在应对危机中发挥更加积极、主动的作用。为志愿者提供更多的参 与渠道和机会，提供各类培训信息，进行各类革新实践并将成功的经验向其他地区推广，通过 调查对社区计划施行情况加以评估。 2 2 日本应对突发事件的公众支持系统 2 2 1 概述 众所周知，日本是个地震、火山、台风、洪水等多灾害的国家，其防灾减灾体系相当发达 从2 0 世纪9 0 年代中期开始，日本政府注重国家危机管理，明显地从简单的防灾管理转向综合 性的危机管理。但是，这被认为万无一失的防灾体制，在1 9 9 5 年爆发的阪神大地震中却出现了 严重缺陷，特别是内阁即中央政府的危机管理能力受到了广泛批评，全社会开始认识到光靠行 政救灾的“公救”力量有限之后，日本的防灾管理体系出现了第二次转折，即从“综合防灾 管理体制”转向“国家危机管理体制”，其主要变化之一是改变以行政为中心的救灾体系，提出 以行政、居民、民间企业，非政府组织、非营利团体、自愿者相互合作的“公救”、。共救”、“自 救”体系。 2 2 2 公众支持系统的构成 首先，家庭。市民根据“自己的生命自己保护”的观点，在家里作为个人和家庭要求采取以 下措施应对灾害：在平常注意防火；准备灭火器和防灾用品；想办法防止家具等的倒塌和 窗子玻璃等落下来：考虑住宅外部的安全对策，检查和修缮院墙等；准备好水、粮食、医药 品、携带式收音机等紧急外出用品；预先确定在发生地震等灾害时的家属成员的分工、避难和 联络方法等；积极参加都、区，市、町，村主办的防灾训练和防灾事务；协作町会和自治会 等建立地区和社区的相互合作机制；在灾害时有需要救援的家庭成员，在方便的前提下事先向 居民组织或消防署及警察岗亭等通知。i 其次，防灾市民组织当灾害发生时，地方居民主动采取行动，帮助灾害管理活动有效进行 是很重要的。防灾市民组织是地区或社区组织和居民自主结成的团体。3 0 0 0 多个市、区、町、村， 其自治防灾组织率约为6 0 ，多数家庭加入其中。例如日本最重要的防灾组织是“消防团”。各 地都有这种类似中国。民兵联防”的消防体系，地区各界推选精干的青壮年出任消防团员，他们 经常训练，形成了地区防灾及互助的有生力量。在东京都，防灾市民组织的作用和任务是：彻 底地普及防灾知识和防止火灾；实施各种关于初期灭火、救出、救助、应急救援、避难等各种 训练；准备和保养好各种灭火，救助和做饭等器材以及储备应急食品；掌握和检查地区内在 灾害时需要救援的行动不方便的居民。完善灾害时的支援机制；研究讨论与地区内的企业、单 位进行合作的事项：研究讨论与行政进行合作的事项。 最后，研究机构。日本非常重视防灾研究开发，不仅是政府，一些公共团体都建有其专门 【州苗兴壮突发事件应急静态系统建构北京：人民出版社，2 0 0 4 ，1 2 2 1 2 3 1 2 5 1 顾林生日本的地震防灾应急管理k n o w l e d g ei sp o w e p , 2 0 0 5 3 f 埘顾林生日本大城市防灾应急管理体系及其政府能力建设海淀区防震减灾信息同 9 中嗣农业大学硕t 学位论文 第二章虑对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 的研究机构其研究开发的重点包括以下几个方面：异常自然灾害现象的发生机制以及预报 技术地震快速响应系统( 如地震管理的信息系统，应急医疗、生命救助系统等) 高度聚集 城市地区减少巨灾损失的对策研究( 减少损失的支持技术，快速恢复和重建的对策，自救和互救) ； 中枢功能、文化设施、科学技术和研究设施的保护系统；超高灾害管理支持系统；先进 的道路交通系统( 职能交通系统) ；路上，海上、航空交通安全对策：社会基础设旌老化 对策；有害危险物和社会犯罪的安全对策。鲫 2 2 3 政府在公众支持系统建设中的作用 十分重视国民的危机教育。日本是地震多发国，全世界震级在里氏6 级以上的地震中，2 0 以 上发生在日本为此，日本政府十分重视全民危机意识的培养一般来说，日本国内对民众进行 的危机教育包括在日常生活中的危机教育和学校的危机教育等。每年的9 月1 日，是日本的“灾害 管理日”，从8 月3 0 日到9 月5 日的一周。被定为。灾害管理周”，在这段时间举办各种活动，比 如展览、研讨会、灾害管理宣传、海报设计比赛等，以此来提醒大家关注灾害管理。1 另外，为 促进公众参与灾害管理，还在1 月1 7 日设立了。灾害管理自愿者日”，1 月1 5 - 2 1 日为“灾害管理 自愿者周” 广泛开展防灾演习。目前防灾培训和演练已经成为日本备灾工作的重要组成部分2 0 0 1 年， 日本4 4 个都、道、府、县的2 0 0 多万人参加全国防灾演习。近年来，一些实际的防灾演练方法被 引入，如角色扮演练习。在这类演练中，事前不给参加者任何相关信息，参加者必须根据训练过 程中的信息作出判断和响应。在日本，随处可见的是将校园、公园、缓冲绿地等公共设施作为避 难所的指示牌，使居民在灾害突发时能够在最短的时间内到达安全地带避难此外，日本各地还 设有许多防灾体验中心，免费向市民开放。这些中心内有模拟火灾、地震的情景场所，供人们亲 身体验发生灾害时的实况，了解避难方法。 不断加强国家动员能力在宏观层面，在日本的国家动员体系中，最有力量的不是感人的 口号，而是完备、务实的立法。用法律动员民众，既可培养民众依法行事的习惯，又可使法律 不断修改，更加贴近现实的要求在最涉及民众身家性命时展现法律的力量，大大提高了国民 守法的意识，提高了国家动员的强制性和效率此外，日本政府还在经济上对培养国家动员能 力提供保障。以防灾为例，在2 0 0 6 年3 月结束的2 0 0 5 年财政年度，日本的防灾预算为2 5 3 万 亿日元，约合2 0 0 多亿美元 2 9 1 在微观层面，“消防团”成员在平时的地区活动中也是重要的 骨干，由此培养的互助体制及组织意识，对于日本国民动员体制的形成，具有重要的意义此 外，日本的住宅区都分成一个个“町”，各个町都有自己的町会。町会的大小事情都通过一个 小小的回览板来通知如果有什么事情，或是国家下指令，町会就会将其印制成1 6 开的文件， 夹在回览板上挨家挨户地传阅，一家看完马上传给下一家，这种传阅十分频繁，而且也通知得 十分到位i 划 2 7 1 刘艳试析日本危机管理机制及其对中国的启示中国人民公安大学学报，2 0 0 邮) 嗍刘艳试析日本危机管理机制及其对中国的启示中国人民公安大学学报，2 0 0 4 ( i ) 渊高速日本减灾科技研究概况搴 技情报第八期 嗍日奉强化国家动员能力环球时报。2 0 0 6 9 1 4 l o 中国农业大学硕十学位论文 第二章戍对突发事件的公众支持系统的国际借鉴 2 3 若干经验教训