（国民经济学专业论文）中国金融监管模式优化的理论分析.pdf

摘要 伴随着现代信息技术的快速发展，2 0 世纪9 0 年代以来，世界经济发生了一 系列变化：全球经济日益一体化，电子技术飞速发展，现代金融产品极大丰富， 金融管理体系日臻完善，这一切都为金融业混业经营提供了诱因和外部条件。美 国通过的1 9 9 9 年金融服务现代化法案彻底结束了银行、证券、保险的分业 经营和分业监管的局面，给美国乃至全球运行了半个多世纪的分业监管模式画上 了句号。金融业混业经营将通过业务的多样化、综合化，为社会提供全方位的金 融服务，因此，可以预见，混业经营将成为国际上各国金融业经营模式发展的基 本模式。 那么，随着中国加入w t o 及经济金融融入经济全球化和金融全球化进程的不 断加快，怎样适应金融国际化的趋势，及时做出适当的调整，构建一个既不影响 创新、效率和发展，又能维护金融体系的安全与稳定的监管模式，便成为我国金融 监管当局思考的首要问题。本文以新制度经济学为理论指导，阐述了金融监管模 式的演变及其决定因素，同时运用归纳与比较的分析方法，对国际现有的三种具 有代表意义的混业经营下金融监管模式的演变和决定因素进行分析和讨论，指出 中国在面对混业经营挑战时应根据自身国情，选择并发展具有中国特色的金融监 管模式：分业经营基础上各业协调的金融监管模式、“混合”的金融监管模式、 单一的金融监管模式。 【关键词】混业经营分业经营金融监管模式选择政策建议 2 t h et h e o r e t i c a l a n a l y s i so fc h i n af i n a n c i a l s u p e r v i s i o nm o d ei m p r o v e m e n t a b s t r a c t s i n c e1 9 9 0 s ，f o l l o w i n gt h ef a s td e v e l o p m e n to f t h em o d e mi n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y , a s e r i e so f c h a n g e st o o kp l a c ei nt h ei n t e r n a t i o n a le c o n o m y ：g l o b a l e c o n o m yi n t e g r a t i o n ， d e v e l o p e de l e c t r o n i ct e c h n o l o g y , a b u n d a n tm o d e mf i n a n c i a lp r o d u c t sa n dt h em o r e a n dm o r ep e r f e c tf i n a n c i a lm a n a g e m e n ts y s t e m a l lt h e s eh a v eo f f e r e dt h ei n d u c e m e n t a n de x t e r n a lc o n d i t i o nf o rm i x e df i n a n c i a lo p e r a t i o n s m o d e r n i z e da c to ft h e f i n a n c i a ls e r v i c eo f1 9 9 9 ，p a s s e db yu s a h a sf i n i s h e dt h es e p a r a t es u p e r v i s i n g a n do p e r a t i n gs i t u a t i o no ft h eb a n k s ，s e c u r i t i e s ，i n s u r a n c e sc o m p l e t e l y , d r a wf u l l s t o pt os e p a r a t eo p e r a t i n gf o ro v e rh a l fac e n t u r yn o to n l yi nt h eu s a b u ta l s oi nt h e w h o l ew o r l d t h em i x e df i n a n c i a lo p e r a t i o nw i l l p r o v i d eo m n i d i r e c t i o n a lf i n a n c e s e r v i c ef o rs o c i e t yt h r o u g hb u s i n e s sd i v e r s i f i c a t i o na n dt o t a l i z a t i o n t h e r e f o r e ，i tc a n b e p r e d i c t e dt h a t m i x e do p e r a t i o nw i l lb e c o m et h eb a s i cm o d eo ff i n a n c i a l m a n a g e m e n tm o d eo f v a r i o u sc o u n t r i e si nt h ew o d d t h e nw i t ht h ea c c e s s i o nt ot h ew t oa n dt h ec o r p o r a t i o nw i t hg l o b a le c o n o m y , h o wt o a d a p tt ot h ei n t e r n a t i o n a l i z e df i n a n c ev e n da n ds t r u c t u r eas u p e r v i s i n gm o d et h a tw i l l n o to n l yh a v en oi n f l u e n c eo ne f f i c i e n c yb u ta l s os a f e g u a r dt h ef i n a n c i a ls y s t e m ， b e c o m et h ef i r s tq u e s t i o nt h a tt h ec h i n e s ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o na u t h o r i t i e sh a v e r e s p o n s i b i l i t i e st os 0 l v e b a s e do nt h en e ws y s t e me c o n o m i c s ，t h i sa r t i c l eh a s e x p l a i n e dt h ed e v e l o p m e n ta n d t h ed e c i s i v ef a c t o ro ft h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d e m e a n t i m e i tb s c st h ea n a l y t i c a lm e t h o dt o g e t h e rw i mt h ec o m p a r i n gm e t h o dt o f i g u r eo u tt h a tt h e r ea r et h r e em i x e df i n a n c i a lo p e r a t i o ni nt h ew o r l da n de x p l a i nt h e d e c i s i v ef a c t o ra n dd e v e l o p i n gp r o c e s so fe a c hm o d e a tl a s t ，i tp o i n t so u tt h a ti nt h e f a c eo ft h ec h a l l e n g eo ft h ei n t e r n a t i o n a lm i x e df i n a n c i a lo p e r a t i o n ，c h i n as h o u l d f o l l o wh i so w nn a t i o n a lc o n d i t i o n sa n dd e v e l o pt h ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d e sw i t h c h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s t h e s em o d e sa r es e p e r a t e l yo p e r a t e df i n a n c i a ls u p e r v i s i o n m o d e ，m i x e df i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d ea n ds i n g l ef i n a n c i a ls u p e r v i s i o nm o d e k e yw o r d s ：m i x e do p e r a t i o ns c p e r a t e do p e r a t i o n f i n a n c i a ls u p e r v i s i o n m o d ep o l i c yp r o p o s a l s 3 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学 位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借 阅。，学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同 时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文章一律注明作 者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 主 ! 垦指导教师签名怠刍叠 r 年b 月f 日 7 一矿f 年6 月日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西 北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名：占f i 赢 埘年b月】 日 1 导论 1 1 提出问题 刚刚过去的2 0 世纪，对整个世界金融体系来说是不平凡的一个世纪，这其 中发生了无数令人震惊的大事。无论是1 9 2 9 年世界性的经济大危机、1 9 8 1 年和 1 9 9 4 年墨西哥金融危机、1 9 8 6 年英国的金融“大爆炸”( b i gb a n g ) 、1 9 9 7 年东 南亚金融危机，还是1 9 9 9 年1 1 月4 日美国1 9 9 9 年金融服务现代化法案的 通过，仔细考量，无不与金融监管密切相关，它们不是体现出金融监管的重要性， 就是表明金融监管的时代特征。同样是这个不同寻常的世纪，金融监管模式也从 建立开始到经历了漫长的发展时期，尤其世纪末的一笔更是给金融监管模式的发 展揭开了新的篇章。 美国1 9 9 9 年金融服务现代化法案的通过彻底结束了银行、证券、保险 的分业经营和分业监管的局面，给美国运行了半个多世纪的分业监管模式画上了 句号，但这一切决不是毫无缘由的一时冲动。在此之前，金融分业监管制度的几 大桥头堡英国、法国、日本等西方发达国家都已纷纷进行了“大爆炸”式的 金融改革，其宗旨是允许金融业跨行业经营业务，世界金融业由此进入一个崭新 的时代。 其实从上个世纪7 0 年代末8 0 年代初开始，金融混业现象就已悄然发生。伴 随着现代信息技术的快速发展，金融产品的日新月异，金融服务业已经开始改变 着自己的面貌，尤其是证券化融资技术迅速发展使分业经营界限愈来愈模糊。特 别是进入9 0 年代以来，世界经济发生了一系列变化：全球经济日益一体化，电 子技术飞速发展，现代金融产品极大丰富，金融管理体系日臻完善，这一切都为 金融业混业经营提供了诱因和外部条件。金融业混业经营不仅通过业务的多样 化、综合化，为社会提供全方位的金融服务，同时还达到了分散风险，降低经营 成本，提高整个金融行业的运行效率的目的。尤其目前，在金融自由化和金融活 动全球一体化趋势不断强化的推动下，越来越多的国家纷纷放弃原先的金融分业 管制政策，伴随国际经济一体化的发展，可以预见，混业经营将成为国际上各国 会融业经营模式发展的基本模式。 换到中国的视角，尽管中国一直相对封闭，但国内金融激烈的竞争、金融体 系内在的发展规律以及加入世贸的冲击，使得中国国内金融监管模式也面i 缶挑 战。 一方面，中国目前金融混业现象已初见端倪，不仅金融各业之间的协作联盟 已经展开，而且形成了数家跨行业的金融集团。另一方面，我国在加入w t o 后， 经济金融已融入到经济全球化和金融全球化的进程中。在面对国内国际金融环境 发生巨变以及国外金融机构进入这样严峻的挑战时，我国目前实行的分业监管体 制和模式势必要做出适当调整，既要达到在银行业、证券业和保险业之间减少金 融风险传播的目的，也要达到扶植、促进我国会融机构发展成为国际性的跨国金 融集团顺应国际金融形式的目的。 二十世纪中国金融监管模式如何发展? 在金融监管模式从根本上决定着 金融监管效果的前提下，怎样适应金融国际化的趋势，及时做出适当的调整，构 建一个既不影响创新、效率和发展，又能维护金融体系的安全与稳定的监管模式， 成为我国金融监管当局思考的问题。 笔者一直在银行从事金融管理工作，曾参与了多项相关课题的研究，并对国 际金融混业经营和监管进行了较为深入的探索，本篇论文是在吸收相关课题研究 的基础上，集中精力对混业经营下金融监管问题进行的迸一步探讨。 1 2 研究方法 科学的理论源于科学的方法论，本文的研究比较充分体现了如下研究方法： 在研究方法上，本文主要借助的是新制度经济学，也就是以科斯、诺思等人 为代表的分析方法。制度经济学的主要研究对象是“经济制度”的产生、发展及 其作用，其研究方法论概括起来就是进化论和整体论。1 制度经济学在古典经济学的框架下引入了制度这一变量，强调“有限理性” 和“不完全信息”。他们认为，制度同其他生产要素一样是稀缺的，制度的稀缺 性来源于制度的供给的有关约束条件。尽管表面上看人们可以按照自己的意愿来 选择制度，但实际上制度变迁的条件和成本制约了人们选择的集合。制度的稀缺 程度还与一国经济发展水平、制度创新的环境等因素有关。值得指出的是，无论 我们怎样强化制度创新的进程，相对于人类的需求和实际发展需要来说，制度的 供给总是相对不足，处于落后的状态。对于处于经济改革阶段的中国，制度经济 学的分析能够为我们揭示许多经济制度变革的内在机理。 此外，本文还使用了比较与归纳相结合的研究方法。他山之石，可以攻玉， 即有相对成熟市场发展的经验为中国金融监管模式的选择提供了可资借鉴。本文 注重从国际发展和中国现实的比较与归纳中寻求建立混业下我国金融监管模式 的科学答案。通过对三种混业经营下的金融监管模式进行了比较研究，分析了它 们的演变过程、成因，并对它们的优劣势作以评价，从中得出了混业经营下金融 监管的一般规律，结合中国的实践提出有关的设计构想。 1 3 结构安排与主要内容 目前世界范围内开始了金融混业经营，我国虽然实行分业经营，但已有混业 经营的趋势，这就给现有的金融监管模式提出了严峻的挑战。本文运用如上的研 1 新古典经济学家所使用的研究方法是静止的、机械的均衡分析方法，这种方法不能正确反映现实，制摩 经济学派认为社会经济的发展和生物的发展是一个“过程”。同时他们还认为“把现代经济生插当作一个整 体观察时，才能更清楚地了解它”。 2 究方法，围绕面对混业经营趋势下，中国金融监管模式的选择问题展开。试图从 制度变迁的角度分析金融监管模式变革与其影响因素之间的关系，并以此为依据 作为论文的分析框架。其中第二部分从理论上阐述了金融监管模式的演变及其决 定因素。金融监管模式作为一种制度，它的演变是寻求潜在利益的表现，受到正 式约束和非正式约束的制约。这一部分是本文的主要分析框架。第三部分是对国 际现有的三种具有代表意义的混业经营下金融监管模式的演变和决定因素进行 分析和讨论，指出在混业经营下功能监管必将代替机构监管，并表明世界上并没 有固定统一的模板，各国应依据自己的实际情况及影响因素来选择会融监管模 式。第四部分分析了我国金融监管模式的形成和演变。最后通过对我国实际国情 的分析，提出了我国在面对混业经营挑战时，金融监管模式的选择与发展。 2 金融监管模式演变的理论分析 以下是从理论上对一般意义上的金融监管模式的发展演变作以分析。由于金 融监管的模式是一个不断发展的过程，前后之间存在着密切的联系，因而对金融 监管模式制度的理论分析必须要注重对金融监管制度模式演变的研究。 2 1 金融监管模式是一种制度安排 2 1 1 制度的界定 有关制度的定义，一个普遍为人们所接受的解释是t w 舒尔茨关于制度 的界定，他将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。 v w 拉坦在诱致性制度变迁理论一文将制度定义为一套行为规则，他们被 用于支配特定的行为模式和相互关系。在舒尔茨看来，制度是为经济提供服务的， 他将制度做了经典的分类：2 ( 1 ) 用于降低交易费用的制度，如货币、期货市场等。 ( 2 ) 用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度如合约、公司等。 ( 3 ) 用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度，如财产，资历等。 ( 4 ) 用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度，如高速公路，飞 机场等。 制度约束着人们的行为，减少专业化和分工发展带来的交易费用的增加，解 决人类所面临的合作闯题，创造有效组织运行的条件。由于以往的经济理论认为 制度是外生变量，认为只能解释竞争，而不能用来解释合作带来的效率，但现代 经济学的分析表明通过合作可以实现效率最大化。 合作与同意的一致性有着密切的关系，詹姆斯布坎南指出，评价效率的唯 一指标是同意的一致性。“同意”意味着经济当事人经过成本一收益计算，认为 一个实现资源配置的交易对他是有利的，或至少是无害的。同意的一致性实质上 就是形成了“合作解”。博弈论研究表明，当囚徒困境模型多次重复以后，双方 就会从不合作均衡走向合作均衡。通过多次博弈，双方都获得了较充分的信息， 并且逐渐意识到，选择合作策略比选择不合作策略的预期收入要高，制度实质就 是n 人博弈的均衡解。 2 1 2 金融监管模式是一种制度安排 世界上早期的金融监管并没有固定的制度安排可循。政府对金融活动实施监 管的法规依据最初可以追溯到1 8 世纪初英国颁布的旨在防止证券过度投机的 泡沫法。它的许多重要原则一直持续影响到今天。不过，泡沫法所代表的 政府金融监管还并非完全现代意义上的金融监管，它主要是政府针对证券市场的 不稳定性而采取的干预措施，而这只是现代意义金融监管的一部分内容而已。金 2 参见卢现祥，西方新制度经济学p i t 4 融监管的开始，是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的。亨利桑顿在 1 7 9 7 1 8 2 5 年的“金块论战”中指出，银行应该受到集中的监管。在随后半个 多世纪的争论中，实践证明许多金融机构常常由于不谨慎的信用扩张而引发金融 体系连锁反应式的波动，进而引起货币紧缩并制约经济发展。此后各国的中央银 行纷纷建立，逐步承担起发行货币、监管和信用“保险”即最后贷款人的责任， 以维护整个金融和经济体系的安全和稳定。 归纳起来，金融监管模式的产生和发展主要是为了： ( 1 ) 降低交易成本。科斯在企业的性质一文中专门研究了“交易成本” 概念，当时他用企业和市场两种经济组织形式的交易成本的比较来说明了企业存 在的原因。后来他又认为除了企业这种资源配置方式外，政府也是一种不通过市 场配置资源的方式。在市场交易成本极高时，政府也会代替市场的资源配置方式 3 。金融监管模式实质上就是政府用强制力颁布一系列规则，帮助塑造制度环境， 并据此形成观念等非正式制度安排，促进商誉等信用制度的形成，提高社会信用 等级，减少道德风险，从而降低了交易成本； ( 2 ) 提供具有经济价值的功能。金融监管是为经济金融体系提供服务的， 适当的金融监管模式保证了经济金融体系的健康正常运转； ( 3 ) 为实现合作创造条件。传统经济学一直强调经济当事人之间的竞争而 忽略合作，其实在现实中往往最终的结果是通过合作来完成的。在会融监管模式 的框架内，通过一整套的规则规范各主体的相互关系，减少信息成本和不确定性， 把金融体系内部阻碍合作得以进行的因素降至极限； ( 4 ) 提供激励机制。金融监管模式的有效运作还包括内部的激励机制，这 种机制使得金融机构和金融监管机构的利益趋向一致，能够为实现整个金融体系 的安全和效率目标而努力； ( 5 ) 有利于外部利益内部化的功能。很明显金融制度本身是一种“公共品”， 这个社会的任何人都可以尽享一个稳定、公平而有效的金融体系所提供的信心和 便利，而且增加一个人享用这种利益也并不影响生产成本。个别的金融机构可 能会在违背审慎经营原则下进行的过分冒险等个体理性下的行为，都可能导致集 体非理性的结果，政府有必要通过外部监管来保持金融体系的健康稳定。 以上这些正是制度安排应具有的功能。可见，金融监管模式也是一种制度安 排。广义的金融监管模式是指一国金融监管的所有制度安排4 ，包括金融监管法 规体系、金融监管主体的组织结构、金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监 3 参见傅殷才，制度经济学派p 5 1 4 参见陈建华，中国金融监管模式的选择p 4 管模式是指金融监管主体的组织结构制度。即为实现金融监管职能，对金融监管 主体的职责和权利分配而设计的一系列的行为规则， 2 2 金融监管模式演变的理论分析 达尔文的进化论揭示出事物的发展演变总是有规律可循，它们并非简单的重 复，而是一种螺旋式不断上升的过程。制度经济学继承了这一观点，并运用到解 释经济制度的演变。按照制度经济学的观点，制度的演变是因为现有的制度的成 员已无法得到潜在的利益。金融监管模式作为一种制度安排，其内在的逻辑联系 也是遵循这一规律，以下我们就对这一问题进行理论的分析。 2 2 1 金融监管模式的演变 作为一种历史性的回顾分析，这里抽象掉了各国金融监管具体实践上的种种 差异，从金融监管模式的历史考察着手，我们就能够更加容易地整体上把握金融 监管模式演变的脉络。由于现代西方国家的金融监管模式制度是金融体系的重要 组成部分，其形成和演进是伴随着金融体系变迁、发展，完善而向前发展的，直 到今天仍然处在不断革新和完善的过程之中。因此我们对金融监管模式的演变的 也是从这里着眼。 a 2 0 世纪3 0 年代之前的“金融监管模式” 这一时期是金融“监管”的“初创萌芽时期”。伴随着商品经济的不断发展， 商品贸易的不断扩大，金融业应运而生。由于在当时的历史背景下，经济自由主 义盛行并占据统治地位，“看不见的手”成为市场经济的准则。因此最初金融机 构的设立和交易等行为都依照市场自由竞争的原则进行，国家不强行干预。但随 着金融业在各国的空前发展以及行业竞争的激烈，“市场失灵”问题就越来越明 显，出现了混乱无序，恶性竞争的局面，一些国家就开始出现了专门的机构来干 预金融业。1 6 9 4 年成立的英格兰银行被看作现代中央银行的鼻祖，虽然最初它 只是被赋予统一货币发行权，金融监管的意义很少。可到1 8 7 2 年它担负起“最 后贷款人”的责任后，开始具有一定程度的金融监管机构色彩。 在这一阶段，在中央银行制度建立之前，由于经济自由主义的影响，金融监 管主要体现在商业银行自己的内部管理上5 。中央银行建立之后，金融监管成为 中央银行的重要职责之一。早期的金融监管主要是对商业银行发行银行券和保证 支付方面的监管，确定银行券的发行资格和发行准备、建立存款准备金制度是早 期金融监管的主要内容。 b 2 0 世纪3 0 年代8 0 年代的金融监管模式 这一时期是金融监管的发展时期，同时也是几十年来具有深远影响的分业监 管模式的确立时期。金融监管模式确立的重要标志是金融监管机构和金融监管法 5 参见工广谦，中央银行学有关中央银行职能部分的内容p 2 6 6 律的建立。现代意义的金融监管体系是从3 0 年代开始发展的。2 0 世纪3 0 年代 大危机爆发以后，各主要工业国家金融中心的交易相继停市，货币制度极端混乱， 商业银行大量倒闭，世界金融业首次大规模陷入危机。3 0 年代的经济大危机使得 人们认识到金融体系的脆弱性和危害性，各国政府和金融界人士深切感受到必须 强化中央银行的地位，加强对货币信用的管制和对商业银行的监管。与此同时， 凯恩斯主义的政府干预思想受到各国的普遍青睐。各国中央银行和其他监管当局 纷纷得以建立和完善，并颁布法律予以确认。美国被认为是这一时期的典型，成 为各国的重要参照，同时创立了分业监管模式的先河。由于对于大危机，当时的 普遍看法是认为银行与证券业的兼营对1 9 2 9 年华尔街股市崩盘所引致的世界性 衰退起了推波助澜的作用，基于这样的判断，美国国会立法赋予中央银行( 以及 后来设立的证券监管机构) 真正的监管职能，进一步完善了联邦储备体系，扩大 联邦储备体系的权力，以加强对银行的集中统一管理。之后多项法律相继出台， 其中有代表性的是1 9 3 3 年格拉斯斯蒂格尔法和1 9 3 4 年的证券交易法， 并制定了一系列管理商业银行的条例，开始了对金融体系进行行政监管和法律监 督。与此同时，瑞士、比利时、英国等国也先后颁布法律完善金融监管制度。 这一阶段，金融监管制度得以确立，金融监管机构从法律角度被赋予监管的 权利，成为专门履行监管职能的部门。分业监管的模式也成为大多数国家的选择， 并且中央银行在金融监管模式中普遍的居于核心地位。 c 2 0 世纪8 0 年代之后的金融监管模式 这一时期是金融监管加速变革的时期。从2 0 世纪6 0 、7 0 年代起，金融活动 日趋复杂化、多样化。在金融体系中居于重要位置的银行业出现了“脱媒效应”， 非银行金融机构逐渐成长壮大。银行业和各业之间的业务交叉越来越紧密，导致 了混业经营趋势的出现。面对这一趋势，各国纷纷作出反应进行变革。英国、日 本相继发生了“金融大爆炸”，1 9 9 9 年美国参众两院通过的( 1 9 9 9 年金融服务现 代化法案更是一个革命性的里程碑。这意味薷统治了六七十年的分业监管模式 的即将结束，混业监管模式的开始兴起。 这一阶段，金融监管模式开始发生了根本的改变，当面对金融混业经营趋势 席卷全球时，分业监管模式遇到了严峻的挑战。很多国家逐渐转向混业监管模式， 混业经营下各种不同的监管模式的纷纷涌现，引发了金融监管模式的创新高潮。 2 2 2 金融监管模式演变的理论分析 通过对金融监管模式演变的追溯，我们不难看出其中存在的逻辑联系和发展 规律。无论是“分业监管”还是“混业监管”之所以能在很多国家确立。是因为 它有着自己的必要性和必然性。 金融监管模式的这种制度安排从其产生到发展是一个动态的持续发展的过 程，它不断的演进过程其实是一种帕累托改进。戴维斯和诺斯在1 9 7 1 年出版的 制度变革和美国经济增长书中指出，制度创新是指能使创新者获得追加利 益即潜在利益的现成制度的变革。制度变迁的诱导因素在于主体期望获取最大的 潜在利益。所谓“潜在利益”是指一种在已有的制度安排结构中无法获取的更多 的利益。这种外部利益的存在，就表明社会资源的配置还没有达到帕累托有效状 态，从而可以进行帕累托改进，使社会净收益增加。由于这种外部利润不在既有 的制度结构中获取，因此，要实现帕累托改进，就必须进行制度的再安排( 或制 度的创新) ，使显露在现存制度安排结构外的利润内部化。这种关系可以表示为 i = f ( b ) ( 1 ) i ：表示制度i n s t it u t i o n b ：表示潜在利益b e n e f i t 从动态角度即考虑到时间因素，制度是对潜在利益的回应，即本期制度是 上期潜在利益的函数，因此( 1 ) 式表示为 i t = f ( b p i ) ( 2 ) i 。：表示t 期制度i n s t i t u t i o n b 。“表示( t 一1 ) 期潜在利益b e n e f i t 为解释这一点我们从监管者与被监管者之间的关系的角度加以说明。作为金 融监管模式这种制度安排，有两个主体或者说是成员监管者与被监管者( 金 融机构) 。他们之间的关系是一种互动关系。 按照制度经济学的观点，任何一种制度安排都至少有两个目标，一个是提供 一种结构使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入即效率原则， 另一个是提供一种能影响法律或产权变迁的机制，以改变个人或团体可阻合法竞 争的方式即安全原则。金融监管模式追求的是金融系统的安全和效率( 竞争性) 。 在金融监管的制度安排下，这两个主体之间的关系是为了实现金融系统效率和安 全的目标。但是金融机构又有自身角度的安全和效率目标。一方面，金融机构具 有微观经济主体的特征，追求利润最大化；另一方面，它要维护自身的安全，金 融机构的信誉是其生存之本。在承担调剂资金余缺责任时，面对的是社会公众， 其经营状况、行为、战略、成败都对社会公众产生影响，又不能以赢利为唯一目 标。金融监管机构自诞生之日起，它的职责就是维护金融体系的稳定，促进金融 体系的发展。可以看出，虽然二者追求的目标同为安全和效率，但它们之间的涵 义却有所不同。金融机构更多追求的是自身的安全和效率，而金融监管机构则追 求整个金融体系的安全和效率。从长远来看，由于金融体系是由各个金融机构组 成，每个金融机构的安全和效率就能实现整个金融体系的安全和效率，这正是监 管机构的目标。另方面，作为理性人的金融机构更多是具有企业的特征，是利 益主体，它的行为不可避免具有“短视性”，可能为眼前的利益，而放弃长远的 利益，即为了自身的利益，牺牲整个金融体系的利益，即两者之间存在冲突。相 比之下，监管机构所追求的更体现了金融监管模式的效率和安全目标。因此他们 之间是一种动态的博弈过程。正是这种双方为寻求更多的“潜在利益”，相互对 抗、相互适应，相互协调与合作的行为导致了金融监管的演进。 首先从金融监管机构的产生来看，在当时自由主义占据统治地位的时代，没 有任何监管机构的存在，金融机构为自身更多的利益，展丌激烈竞争，在金融机 构仅进行内部管理的条件下，金融机构行为往往出现“短视性”，造成市场混乱， 无序，引发道德风险。不仅损害了整个体系的效益，也不利于自己的长远发展。 潜在利益的驱动使得要求金融监管的呼声f 益高涨，同时反映了政府和金融机构 的共同潜在利益的一致性。 当商品经济进一步发展，市场对金融产品和业务的需求增加，金融混业兼营 十分普遍，但同时个别金融机构的风险却因为金融体系的“危机波及效应或传染 效应”而导致整个金融体系的崩溃。金融体系的安全和效率受到极大的伤害。分 析格拉斯一斯蒂格尔法案通过前后实行的混业与分业的制度环境，商业银行 在大危机中大量倒闭，给存款人造成巨大的损失，兼之发现一些银行在证券业务 中违规操作，商业银行成为公众歇斯底里的愤怒的对象。此时格拉斯议员提出实 行商业银行与投资银行的分离。商业银行估计议会为满足公众的要求可能会有更 为严厉的立法出台，与投资银行业务的分离就是一种较优的选择，所以商业银行 接受了法案以尽可能使损失最小化。投资银行在格拉斯一斯蒂格尔法案通过 后实际上排除了一个很强大的竞争对手商业银行，所以投资银行是格拉斯一 斯蒂格尔法案的最大的赞成者。 从格拉斯一斯蒂格尔法案产生的过程可以看出，金融机构大都赞成银证 分业，再加上当时其他的主客观条件，使分业经营的制度变迁从可能变为现实。 美国大危机后实行的分业监管模式也是历史的必然选择。政府在这样的分业经营 的制度条件下，就必须对_ i 螽管模式进行调熬，与当时严格要求分业经营观念相一 致，加强各业的监管，恢复和稳定金融体系成为当时监管的目标，加强监管的手 段就是用各种法律和专门的机构进行维护，从而导致分业监管模式的确立。通过 严格的分业监管，金融体系的安全和效率得以恢复，金融机构的信心得以重建。 在分业监管的模式下，金融各行业实行分业经营，他们将金融市场分割，各 自拥有一片天地，金融资源在各自领域配置，当时的确在一定程度上有助于恢复 金融市场信心，减少了风险传播的范围，在很长一段时间罩维护了整个金融体系 的安全和效率。 但随着时间的推移，技术的发展，7 0 年代末开始金融机构又纷纷冲出在各 自领域，开始进行不同行业的业务交叉，为什么又会出现金融混业的趋势呢? 其 实这一趋势的出现恰恰也是“潜在利润”的存在。混业经营的出现有其现实可行 性和必然性。金融资产的低“专用性”为金融混业经营提供了基础保证。所谓资 产专用性( a s s e ts p e c i f i c i t y ) 是指对已投入生产过程的资产进行再配置的难易程 度，或者说是再配置投入要素的成本高低。不同行业对要素品质、要素特征、要 素结构等有不同的要求，即资产具有专用性。进一步，资产专用性越强，进入和 退出成本就越高。现代金融经营业，无论是银行业还是证券业，其生产要素概括 起来不外乎是资本、信息与企业家才能三种。仔细考察，这三种生产要素资产专 用性都很弱。 ( 1 ) 资本要素。金融业资本要素在银行与证券业中主要表现为各 种形式的货币( m o m 4 ) ，m 0 转换成本几乎为零，从m l 到m 4 ，资产专用性逐 渐上升。但由于多元化金融工具的存在，金融资产相对其它行业的实物资产来说， 其专用性要低得多。其它固定资产的通用性很强，其专用性也很低。 ( 2 ) 信息 要素。由于面临同样的环境，因此可以假设他们对宏观经济运行状况、财政货币 政策取向、行业企业的状况以及与经济相关的各种非经济变更等信息的获取和处 理完全相似；尽管在信息利用上可能根据自身情况采取不同策略，但这并不构成 严重的信息专用问题。 ( 3 ) 企业家才能。更多的情况下企业家才能事实上是一 个创新( i n n o v a t i o n ) i h 题。在银行业，早期的创新主要围绕着银行的资产负债表上 的业务活功展开，后期的创新主要是大力开展表外业务。但无论如何，这些创新 均使银行在合法的情况下发挥优势，而这种商业银行的创新活动恰恰使资产专用 性更加弱化。同样，投资银行的创新活动一方面注重本源业务的开拓，另一方面 也竭力获取间接金融的优势，因此其创新行为的结果也将降低自身资产专用性。 银行业和证券业的企业家才能不但没有专用性，反而具有相中的互补性，创新的 结果降低了其它资产的专用性。 可以预见，随着金融市场的进一步发展，金融业资产专用性弱化的趋势还将 越来越明显。资产的专用性低使得对于银行业和证券业本身也有激励去侵入对方 行业。首先，进入壁垒( b a r r i e r t oe n t r y ) , 很低。进入壁垒是指潜在进入某行业的厂 商必须承担已在该行业的厂商并不需要承担的额外成本。由于他们在生产要素性 质与结算方式上并不存在着严重的系统性差异，无论是投资银行进入银行业，还 是商业银行进人证券业，都无须承担显著的额外成本。同理退出壁垒很低。其次， 混业经营具有规模经济效应( e c o n o m yo f s c a l ee f f e c t ) 和范围经济效应( e c o n o m y o f s c o p ee f i e c t ) 。资产专用性很低的另一个隐含结论是，银行业和证券业之间的 要素替代性和通用性很强。而金融业在一定程度上又具有自然垄断的性质，金融 行业是一个明显的规模报酬递增的行业，易于实现自身的规模经济效应。 j o 金融机构这种为追求自身利益进行的混业扩张行为却给现有“分业监管”的 金融监管模式带来了困难，增加了监管的成本和出现了监管“真空”，现有模式 下，金融监管制度不能维持它的目标，开始寻求新的制度模式来优化现有的模式 结构。 在监管模式演变过程中对于两个主体的地位问题，我们从人与制度的关系角 度来分析，人类是有目的行动者，在人的有目的行为与制度之间就会形成这样的 情形：制度的形成、延续和变迁与人的行动紧密结合，他要么是人类有目的行动 的未预期结果，要么是人类有意识设计的安排，在多数情况下，可能还是上述的 两种情况的合成。金融监管模式的演变中监管者与金融机构都发挥了重要作用， 共同推动了金融监管模式前进的步伐，不过金融监管模式转变过程中起决定性作 用的还是金融监管机构，因为在以下几种情况下，由金融监管当局( 政府) 担任 创新主体的选择更可行：( 1 ) 金融市场尚未得到充分发展，( 2 ) 存在私人微观金 融组织进入的障碍，( 3 ) 潜在收益不能量化给微观主体，即外部性强，( 4 ) 制度 创新涉及到强制性分得收入再分配，( 5 ) 制度创新的预付成本过大。因此监管机 构通过直接和间接的手段自上而下组织实施的变革，是以大量的公共产权和集权 型决策体制为制度条件，强制性地推出一系列的规则，改变现有落后的制度，建 立起更有效率的新监管模式，它的重点在于在鼓励金融组织、金融市场创新的基 础上，实行保护性管制和预防性管制，而不是一般性的压制；在于适时适当监管， 而不是时时事事监管。 2 3 影响金融监管模式演变的因素 一般认为决定制度变迁的主导因素是，主要利益主体是否认为将从制度变迁 中得到实际收益。其中首先要求这种制度具有较强的适应效率，即制度本身的优 势，一种制度安排能使各个利益主体对新经济制度的适应效率( a d a p t i v e e f f i c i e n c y ) 高，利益主体能从中获得制度租金，成本就越低，越易形成新的既 得利益阶层，就越支持新的制度。其次，利益主体能否从新的制度中获取的实际 收益，获取的成本有多大，受到很多外部环境的制约，这些制约因素往往决定了 制度变迁的进程和方向。 制度环境是制度变迁理论模型的外生变量，制度环境对制度的实施机制有着 重大的影响。外在利润内部化涉及到制度环境和其他外部条件给新制度安排留下 的空间和边界，新的安排应该在制度环境所允许的边界内。一般检验一种制度的 实施机制是否有效( 或是否具有强制性) 主要看违约成本的高低，强有力的实施 机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都变为不划算，即违约成本大于违 约收益。 根据金融监管模式的制度特点，我们认为起决定性因素或者影响违约成本的 主要因素有正式约束和非正式约束6 ，其中正式约束包括法律环境、经济金融环 境、技术环境；非正式约束是社会道德环境。上述的公式( 2 ) 可以表示为： i t = f 【g ( l p l ，e c 1 ，t t 1 ，m t 1 ) ( 3 ) k 小表示法律环境 e 1 1 ：表示经济金融环境 t 1 1 ：表示技术环境 m 州表示社会道德环境 2 3 1 正式约束 a 法律环境 法律环境是金融监管的实施依据，真正规范的金融监管制度必然是以比较完 备的金融法规体系为依托的。由于金融监管的强操作性和金融发展日益复杂化的 要求，它的法律和法规必须要求制定得详细，完整，可操作性强。因此法律环境 就构成了新监管模式的设计成本，这个设计成本主要包括制定成本和执行成本。 制定成本是指随着监管模式的改变，相应地法律制度必须重新编纂所耗费的成 本，这是一项系统性的工作，要经过反复的论证和周密的思考，需要聘请大量的 专业人士和耗费一定的物力；执行成本是指保证新法律制度顺利执行过程中所耗 费的成本，包括进行宣传普及法律法规的耗费，并且新法律制度的执行往往会妨 碍旧利益主体的既得利益，受到旧利益主体的种种阻碍。因此法律环境是金融监 管模式变迁成本的一个重要影响因素。 b 经济金融环境 经济金融环境是金融监管实旆的基础。在金融监管制度模式选择及模式演变 的决定因素中，社会经济制度及其所包含的利益结构和经济发展水平以及所处 的国际、国内经济金融环境的发展变化是最为重要的因素。因为金融监管力度、 范围等应随宏观金融形势、金融市场风险程度、经济发展的实际需要而随时予以 调整，以保证金融监管的效率。金融监管模式在原来的经济环境下具有经济合理 性，随着经济环境的变化，原有模式就不再能够有效地发挥其积极作用，甚至成 为经济发展的障碍。制度外的潜在利益就要求新的制度进行替代。灵活的、能很 好适应经济环境变化的监管模式能够通过自身的变革继续促进经济的发展，而僵 化的、适应效率低下的监管模式会在变化了的经济环境中目趋劣化，直到最后被 新的监管模式所代替。 c 技术环境 技术环境是金融监管顺利实施的前提条件。制度经济学的代表人物艾尔颠十 6 参见卢现祥，西方新制度经济学p 2 1 分注重技术的作用7 ，并且认为技术与制度相互影响。一方面，科学和技术的冲 击倾向于缩小制度行为的范围。另一方面，制度也影响着技术，根据组合原理， 随着技术和观念的增长，技术可以按更快的速度累积增长，但增长的速度取决于 制度的刚性或可变性。金融监管模式这种制度安排也受到技术环境的强烈影响， 其变迁成本与当时的技术环境有很大关系，技术环境的变化不仅影响着监管模式 变迁的潜在利益，而且影响到其中的某些操作成本，特别是电子通讯技术的发展， 降低了各种信息成本，组织成本等。例如由于技术水平的进步推动创新的发展， 加强了金融各业产品的联系程度，使混业经营条件趋于成熟，却相应缩小了现有 金融监管模式的作用范围；与此同时技术的进步增强了支撑新的监管模式各种监 管方法和信息处理的水平，为金融监管模式的变迁创造了充分必要的条件，在某 种程度上达到了金融监管的规模效应，使得监管模式变迁的成本很低，增加了模 女盎x 曲激盘l 时基 2 3 2 非正式约束社会道德环境 非正式约束是人们在长期交往中无意谚 形成的，具有持久的生命力，并构成 世代相传文化的一部分。在正式约束产生之前，非正式约束在经济生活中占据重 要位置。即便在当今社会难式约束已经趋于完备，但当面对错综复杂的世界而无 法作出迅速、准确和费用很低的理性判断时，人们更多的时候还会借助非正式约 束来走“捷径”，其有效性取决于人们对非正式约束的虔诚程度。 社会