分税制后中央与地方财政关系的现实难点与化解对策研究

分税制后中央与地方财政关系的现实难点与化解对策研究【摘要】随着分税制改革进入新阶段，健全更加规范的分税制度已成为经济发展的必然要求。我国分税制度虽已取得显著成效，但针对央地关系仍存在缺陷，如何在分税制下推进央地关系协调发展，已成为社会公众共同关心的问题。本篇文章将从分税制改革历史背景出发，面对分税制导致的央地关系失衡问题，进一步从理论与实际两个维度深入分析新时代下财政分税的概念与意义，在综合梳理财政分权与央地关系等相关文献的基础上，面对分税制下央地关系的演进与优化提出相应见解，将其概括为分税与分成关系初步探索、稳步推进、全面展开的三个阶段，深入剖析目前分税制所导致的央地关系存在的缺陷难点，指出造成当前问题的成因所在，为分税制的优化发展提出一些对策建议。【关键词】财政关系；分税制；央地关系；财政分权Researchontheevolutionandoptimizationoftherelationshipbetweencentralandlocalfinancesafterthereformofthetaxsharingsystem[Abstract]withthereformoftaxsharingsystementeringanewstage,improvingamorestandardizedtaxsharingsystemhasbecomeaninevitablerequirementofeconomicdevelopment.AlthoughChina'staxsharingsystemhasachievedremarkableresults,therearestilldefectsintherelationshipbetweenthecentralandlocalgovernments.Howtopromotethecoordinateddevelopmentoftherelationshipbetweenthecentralandlocalgovernmentsunderthetaxsharingsystemhasbecomeacommonconcernofthepublic.Startingfromthehistoricalbackgroundofthereformoftaxsharingsystemandfacingtheimbalanceofcentrallocalrelationscausedbytaxsharingsystem,thisarticlewillfurtheranalyzetheconceptandsignificanceoffiscaltaxsharinginthenewerafromtwodimensionsoftheoryandpractice,andputforwardcorrespondingopinionsontheevolutionandoptimizationofcentrallocalrelationsundertaxsharingsystemonthebasisofcomprehensivelycombingtherelevantliteraturesuchasfiscaldecentralizationandcentrallocalrelations.Itwillbesummarizedasthreestagesofpreliminaryexploration,steadyprogressandcomprehensivedevelopmentoftaxsharingandsharingrelations.Itwilldeeplyanalyzethedefectsanddifficultiesofcentrallocalrelationscausedbythecurrenttaxsharingsystem,pointoutthecausesofthecurrentproblems,andputforwardsomecountermeasuresandsuggestionsfortheoptimaldevelopmentoftaxsharingsystem.[Keywords]fiscalrelations;Taxsharing;Centrallocalrelations;FiscalDecentralization一、引言：研究背景与文献综述（一）研究背景与意义自1994年分税制改革开始，我国重新划分央地间的财权事权关系，财权上移至中央，财政事权与责任仍归地方的财政分权趋势愈发明显，地方财政失衡问题突出[1]。分税制改革三十年来，地方获取资金的途径得到拓展，中央通过转移支付对地方进行资金支持，有力缓解了财政失衡问题，但也造成地方过度依赖中央财政，中央财政负担过重的问题。中央与地方之间的财权与事权关系失衡不断加重。因此，财政分权对研究中央与地方财政关系有重要意义，具体体现在两个方面：第一，从理论方面，财政分权丰富和发展现有财政的理论体制与运行模式，为中央与地方的事权与财权关系法制化提供理论依据。通过研究央地关系发展脉络，理清央地间财权事权关系的影响原因与作用机制，丰富中央财政机制内容，为地方财政法制化发展提供理论依据，为国家财政机制协调良性发展提供理论支持[2]。第二，从实际意义方面，财政分权促进分税制度完善，推动税收返还与转移支付制度发展。通过深入探讨财政分权下影响央地关系的问题与因素，针对性提出相应的具体性措施，通过税收返还与转移支付制度缓解央地矛盾，为完善分税制寻找更多可行路径，有利于我国深化财政体制改革，为优化税收返还与转移支付制度及央地协调治理提供现实依据。（二）文献综述1.财政分权理论框架的研究财政分权是指通过明确事权与财权的范围，对中央与地方政府财权进行分配并承担相应支出责任的理论。财政分权的理论模型主要包括激励相容理论、财政联邦主义理论和公共产品供给理论三类理论。激励相容理论是通过应用设计合理的激励机制，引导地方政府更加高效地提供公共产品和服务。财政联邦主义理论是指通过下放给地方政府资源配置的权力，提高公共物品供给效率（杨其静,高雄伟，2021）[3]。公共产品供给理论指地方政府更了解当地居民的需求和偏好，在提供地方性公共产品方面具有比较优势（高樊骏，2018）[4]。这些理论诠释了财政分权促进地方政府高效运作与经济增长的运行机制。然而，财政分权理论在具体实践中也存在潜在风险。垂直财政不平衡背景下，过度分权会导致地方财政收支失衡，地方政府普遍倾向于扩大财政支出并过度举债以应对财政缺口，地方政府的债务风险增加明显（赵亚鹏，2024）[5]。2.中央与地方财政关系的实践理论学术界从多个维度对央地财政关系的实践进行研究。一部分国内学者希望通过对海外的关于分税制争论的相关文献进行梳理，为国内央地财政关系提供助益（夏令蓝，2019）[6]。一些学者希望通过分析改革时期中央与地方的财政博弈行为，探究其对经济发展的利弊影响（吕炜和周佳音.2019）[7]。从2016年再度改革后，出现了一大批学者希望通过重新划分财政事权与支出责任，构建新的有中国特色的央地财政关系。部分学者认为可以基于财政事权行为所具有的行政行为属性，通过多种方式实现不同财政事权行为划分的动态调整（吴园林和赵福昌，2021）[8]。部分学者认为要抓住民法典出台契机，厘清法律属性对事权划分规则的导向性基准,寻求价值判断与技术理性相协调的最优路径（陈雷，2021）[9]。还有一部份学者认为可以从审计监督的角度深化政府对回应性影响因素的探索，为央地财政体制改革和创新提供了新的视角。3.央地关系改革路径的研究目前我国专家学者分别从调整影响因素与拓宽分析方法两个方面对央地改革路径进行研究。第一，对财力均等、地方税收等因素对央地关系运行制度的影响进行深入分析。有些学者主张通过加强地方财力均等化发展分税制度，用地方财力均衡改善财力差距的不足，缓解央地间的财政失衡矛盾(唐盟和李瑞峰,2024;李新安，2024)[10][11]，有些学者致力于通过激发地方税收努力机制，提高地方财政能力，缓解央地财权与事权的冲突（谷雨，2022）[12]。还有一部分学者从地方宏观债务出发，通过化解地方债务风险，提高财政坚韧性，推动央地关系改革，提高分税制治理效能（王彬，2023）[13]；第二，现有文献在分析央地关系改革路径时使用的方法也存在较大差异。有些学者运用对比多种方法进行分析央地关系，包括RE指数、基尼系数法与变异系数、泰尔指数，综合衡量分税制下政府转移支付取得的效果（张立承，2024）[14]。有些学者采用灰色关联分析与AHP分析评价法分析地方财政对中央的影响（辛冲冲和陈治国，2015）[15]。还有一些学者运用病态指数循环筛选指标后，再用熵权法与面板分位数测度民生福利对缓和央地关系的影响关系（禹定航，2020）[16]。4.文献评述通过上述文献可以发现，自分税制改革以来，虽然已有诸多学者对分税制下央地关系进行不同方面的探讨，但由于研究的方向过于细节且存在较大分歧，在分税制改革、协调央地财政关系方面，总结性分析较少，针对国家税收政策缺乏一个总体框架。目前的研究还无法为完善分税制发展提供全面的决策依据，我国对央地财政关系的研究仍缺乏有力的理论指导。所以本文针对性地构建了分税制改革后央地关系的总体演进模型，不同于以往央地关系研究的单一指标构建，本文对过往存在的难点与阻滞因素进行系统总结，更全面的提出应对措施。二、分税制改革后中央与地方财政关系的演进（一）初步探索阶段（1994-2001年）20世纪70年代起，我国采用“分灶吃饭”的方式推动财政向下分配。在掀起积极发展浪潮的同时，也产生了一系列负面问题，如地方保护主义盛行、诸侯经济倾向凸显、中央财政困难等，中央无法发挥统领全局的作用[17]。介于此，中央政府决定推动新一轮财政体制改革，重新调整原有的财权与事权关系。1994年的分税制改革是在中央和地方关系困局的倒逼下出台的，其配套措施妥善处理了中央与地方的关系，有效缓解了中央财政面临的艰难局面。在1994-2001年间，分税制改革呈现出以分税为主，分成为辅的特征，主要将税种划分为三种类型：将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种，如消费税、关税等，划定为中央专享税；将适合地方征管的税种包括营业税、地方企业所得税、土地增值税等，划定为地方专享税；而一些与经济发展直接相关的税种，如国内增值税、资源税，划定为中央与地方共享税。这项改革使得中央政府宏观调控能力显著增强。但受到条件限制，未能同步推进事权和支出责任划分改革，地方政府不得不承担本该由中央政府承担的支出责任，为维持发展只能推行层层分税制，导致税收向上集中甚至出现无税可分的局面，县乡地区财政极为困难，财政收支压力转嫁到地方人民身上。据国务院发展研究中心调研可知，当时人民人均税费可达收入的28%。（二）稳步推进阶段（2002-2016年）由于初步改革阶段改革探索不成熟，原有税制分配体制不符合现实发展需要，中央财政困难加大。自2002年开始，我国采取多种方式进行税收改革——重新调整企业所得税征收比例，个人所得税由中央与地方共享；营改增试点改革，改变央地增值税分享比例；出口退税机制改革，由中央完全承担改为中央与地方按比例负担[18]。2002至2016年间，分税制改革呈现出分税与分成并立的特征，地方政府税收收益权向中央集中。该趋势在本质上呈现出财权上移的特征，在促进经济增长，缩小地区差异上发挥重要作用，然而其进一步拉大地方收入缺口，不利于地方治理效能提高。重新调整后的税收制度极大地冲击了地方税收收入，迫使地方将税源重心转向专享税税源，利用行政权力招商引资培植新兴税源，最大化地方企业所得税收入。此外，面对地方财政收支矛盾，财权与事权不平衡导致财政缺口日益扩大，具体数据如REF_Ref190003513\h表1，截至2016年底，财政缺口高达73112.01亿元，呈现出明显上涨趋势。而中央政府采取的税收补贴与返还总体规模小，收效甚微。中央针对部分财政困难地区扩大转移支付，通过一般性转移支付平衡地方财力差距，加快扭转地方财力差距扩大趋势。表SEQ表\*ARABIC12012-2016年我国财政缺口数据表（三）全面实施阶段（2016年后）2016年起，我国开展一系列分税制改革措施推动全面深化改革，国家治理体系和治理能力现代化。此前税制改革重心表现为扩大中央财权、地方财权上移，对事权与责任义务的改革未能同步推进，我国面临日益突出的支出结构失衡问题[19]。本次改革着重完善税收征管体制，采取全面推行营业税改增值税措施，主要涵盖四个方面：全面完成“营改增”，调整增值税税收分享比例；建立增值税留抵退税机制，完善留抵退税央地分担机制，降低地方承担比例；调整国税地税体制与机构，由中央统一征收调度；新征地方专享税，如环境保护税。全新税制分配格局呈现出以分成为主的特征，央地共享税税种持续扩大。该类措施提高央地财政政策关联度，促进央地协同治理，推动经济高质量发展，但未能细分央地财政事权与支出责任，无法缓解地方税收自主权面临的艰难局面。目前地方税收自主权整体呈现下降趋势，税收收入下降、均衡性转移支付力度扩大使得地方对中央依赖性增强，“跑部进京”成为普遍现象。地方税收增长率下降，地方债务规模扩大，使得地方经济难以发展。改革还需要更有力的措施优化央地财政关系，完善分税制改革方案。三、分税制改革后中央与地方财政关系的现状研究在经历了三十年的演进后，分税制改革发展方向从单纯调整税种、增强中央财权转变为合理权衡央地财权与事权关系，促进央地协调发展，体现出央地关系已取得较大的成效，央地间的财事权力关系失衡问题得到了一定缓解。但随着社会经济税收情况持续变化，央地关系作为财税改革重心，复杂程度还在不断加深，必须要持续将央地关系作为改革着力点。分税制下针对央地关系的改革一定程度上缓解央地财政矛盾，但针对部分细节方面还需不断调整。目前对中央事权和支出责任的改革较为薄弱，存在较大问题，且仍在不断暴露出分税制下央地关系的一些冲突。1.事权划分不明2024年党通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，指出要明确财税体制改革意义，协调央地间的事权与责任义务关系。这是分税制改革以来首次大规模逆向改革央地的财权与事权关系。此外，多次会议提出将税制改革重心放到央地事权关系改革中，这些举措反映出政府对协调事权与责任义务的重视程度，为体制变革创造了弹性空间。目前我国中央与地方在确定应承担的责任义务上还存在较大分歧，虽然中央财政收入占比截至2022年已提高至45%，但却是地方在财力不足的情况下承担了大部分诸如基础设施建设等需要付出较大成本开展的公共服务，这导致了中央需要通过大量的转移支付弥补地方财政的不足，在转移支付过程中，上级政府也会对资金的使用进行干预，转移支付结构不合理与资金使用效率低等问题突出，央地间的财权与事权冲突加剧。2.地方财政受限在现行的分税制制度下，税种得到重新划分界定，地方所能获得的税收收入比例较低。2012至2023年，地方本级一般公共预算收入在地方一般公共预算收入总量中的占比从57.4%降到51.2%，该站占比的持续下降导致地方财政受到极大影响，地方关于开展建设的积极性受到打击。此外，由于存在大批的专项专款项目，地方财政资金的使用受到影响。面对日益多元化的地方考核要求，地方支出责任与刚性支出持续上升，大量专款专项项目导致资金分散，造成支出责任与财政能力之间存在较大差距，地方无力自主开展经济建设，地方被迫举债，债务规模不断扩大，面临较大的债务风险。截至2022年，中国地方债务余额在不包含隐性债务的情况下已超过35万亿，将资源投入到进一步的财政建设中的目标受阻，地方财政的发展也受到较大影响。3.央地结构失衡现下省级以下的财政制度未得到统一，区域间财政差异较为明显。不同地区财政管理能力参差不齐，一些经济发达地区财政管理水平较高，能够充分运用财政资金促进经济社会发展；而一些经济落后地区财政管理能力较弱，存在资金使用效率低下、预算执行不严格等问题，这就会导致不同地区在财政政策目标和实施重点上存在差异，政府政策协调难度大。例如，中央为了实现宏观调控采取紧缩性财政政策，而地方政府为了推动本地经济发展采取扩张性财政政策，两者之间存在冲突，在进行财政活动时，央地结构失衡问题加剧。此外，各级政府在转移支付、隐性债务等方面的标准不一，不同地区之间的财政资源分配不均，造成中央与地方在财政权力、责任分配上不对等，目前该趋势仍在持续扩大，央地之间的财政不协调现象不断加剧。分税制改革落地仍任重道远，需以事权改革为核心，联动行政权调整，而非局限于财权分配。四、中央与地方财政关系的现实难点及成因分析（一）现实难点1.央地事权划分不明计划经济时期，我国从未停止对财权与事权的调整，但总会出现“一放就乱，一收就死”的现象。分税制改革后，中央与地方关于事权的划分明显倾向于扩大地方公共服务职责。在地方事权范围内，公共服务职责扩大，对地方治理要求高。而中央只明确地方的公共服务职责，如基础设施、社会保障、基本医疗、义务教育等，通过转移支付机制保障地方财力。虽然营改增改革尝试进一步加强中央事权与支出责任，但由于中央政府干预地方决策，频繁扯皮，央地事权关系无法明确细分，税收征管效率极低。最终的结果是，地方财政自给率持续下降[20]，2023年我国地方财政自给率仅为56.65%,较去年同期下降0.51个百分点，加入地方政府债务收入用于弥补财政缺口后，地方财政自给率也仅为72.66%。同时对地方管理效能要求持续提高，地方承担更多治理职能，极大地影响了治理可持续性；此外，低效的税收制度不利于提升地方企业积极性，各地竞相出台优惠政策，提高地方专享税收入，地方保护主义盛行，出现大量重复建设和资源浪费，地方债务风险上升，经济建设效率急速下降。2.抑制地方财政发展现行分税制下地方政府财权与事权不匹配，在事权划分责任上具有明显模糊性，地方政府职能难以有效发挥。随着分税制改革展开，部分维护国家权益、实施宏观调控所需的税种被重新调整，新增的税种更适合地方管控，这一调整思路符合国家税制划分标准，但导致不同标准的税收制度形成多维的划分方法，划分结果存在交叉问题，某一种或多种税可能同时符合多种标准，形成了税种归宿难题[21]。地方政府在央地关系中处于弱势地位，部分筹资能力弱、征管成本高的税种被划入地方税，导致地方税体系不稳定、缺乏筹资能力强的主体税种、税收占比低等问题未能得到改善，进一步加剧地方财政困难。如REF_Ref190790073\h图1，以房产税为例，虽然地方政府可获得100%的房产税，但由于房地产开发商运用多种避税手段避税，征税效果不理想，房产税征收成本极高，地方能获得的税收收入较少。如何根据自身需要充分调动资源进行发展，推动地方财政进步，已成为一个亟待解决的问题。虽然通过税收返还与补贴可获得一定资金补偿，但也导致地方对中央的财政依赖性增强，对整体地方财政建设不利。图SEQ图\*ARABIC1中央与地方税种占比图3.中央与地方结构失衡分税制不仅会对地方财政造成负面影响，在加剧央地结构失衡方面也是一个亟需解决的问题。分税制改革虽然提高财政管理效率，却会造成中央与地方税种划分和税收分配不均衡。2023年的税收数据显示，高度行政性分权前提下中央掌握了超过60%的税基广泛且流动性强的税种，形成大量财政净收入，如REF_Ref190003517\h表2，2023年中央财政收入可达99566.7亿元，但财政支出仅为38219.48亿元，当年财政净收入虽为正值，但中央应承担的支出责任与收入明显不匹配。而地方财政收入为117228.73亿元，财政支出却高达236403.46亿元，财政净收入出现明显亏损。地方政府缺乏稳定的收入来源，却需要承担过多的公共服务和社会管理职责。财权与事权的不匹配导致地方财政压力较大，迫使地方政府依赖转移支付和债务融资弥补财政缺口，加剧财政结构失衡。地方财政在履行事权时面临较大的财力缺口，尤其是在社会保障、公共卫生、义务教育这些央地支出责任划分不明确的领域，导致政府活动存在‘越位’和‘缺位’现象，地方建设积极性受到影响，不利于基本公共服务均等化，区域发展不平衡加剧[22]。央地财政关系面临的央地关系失衡难点，影响财政体制的有效运行，制约地方经济可持续发展，亟需通过进一步的改革来加以解决。表SEQ表\*ARABIC22023年我国中央与地方财政收支对比表（二）成因分析1.上级政府直接干预下级政府财力配置现实中存在大量上级政府直接对下级财政分配与应用干预指导的现象，加剧了央地事权划分难度。我国决策权多集中于中央、上级政府，反映在财政体制上，体现为事权、征税权主要由上级进行分配，而各个地区发展差异较大，财源建设水平不一，上级对不同地区进行统一指导、资源配置，无法充分考虑各地区的不同情况，导致各地区政府财力配置、支出责任面临较大不确定性。新发展阶段因为经济的各种风险和不确定因素急剧上升，对事权协同性要求越来越高，导致中央、上级对地方的干预性增强。事权需要统一决策、组织、实施，但过度干预只会延续事权“中央决策、地方执行”的模式，地方自主性降低，导致财力难以下沉，地方政府难以有效治理，地方支出责任无限扩大导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”[23]。2.大批专款专用项目造成财力分割专款专用项目是指由中央或上级政府指定特定用途的资金，其特点是资金使用范围明确、管理严格。大批专款专用项目会造成地方财力分割，抑制地方财政发展。如2023年我国专项债高达38800亿元，大约占国家财政收入17.5%，相较2022年增加了5100亿元，国家资金呈现出明显的分配分散化趋势，普通转移支付额度被压缩，地方财政自主空间受限，开展建设或加强治理的难度提升。此外，由于专款专用每个项目都要有明确的资金使用范围、独立的预算编制、审批流程和监督机制，就产生了一系列负面问题，如管理成本增加、资金使用碎片化、资金使用复杂化等，使得地方政府在管理和使用资金时面临较大行政负担[24]。以湖南省为例，2023年所获资金中有70.3%为专项拨款，可自主支配的普通转移支付仅占29.7%，专款专用项目通过刚性约束强化中央政策落地的同时，也加剧了地方财政结构性矛盾，基层可支配财力锐减。此外，地方需根据要求对专项专款提高20%至50%的配套资金，对经济基础较弱的地区构成额外财政负担，阻碍政策目标达成，地方财政自主性和灵活性受到严重制约，无法根据实际需求灵活调整财政政策，进而影响地方经济的发展和社会稳定。3.省以下各级政府缺乏统一财政体制规定造成分税制下央地财政关系失衡的重要原因之一是省级以下各级政府缺乏统一财政体制规定。十八届三中全会提出遵循事权与支出责任相适应的原则，建立统一有效的财政体制规定。然而我国把整体财权事权的改革重心集中于收入侧，省以下政府事权和支出责任划分不清晰，现有财政体制存在如何规划统一安排财权的突出问题。例如，河南省将财政直管县的范围扩大到全部县，推行省直管县财政改革。但在部分地区，由于存在实质性权限下放少、政府互相推诿责任等问题，改革推行受阻，部分地区试点后又宣布取消，财政制度混乱，未能形成统一的财政体制规定。由于地方财政难以形成有效统一的预算和财政控制机制，资金使用效率和政策效果不佳，财政失衡现象加剧。此外，省级以下转移支付制度不完善加剧这一问题。转移支付制度虽有利于统一财政体制，政策目标是为了实现省内地区间财力均衡，但目前机制不健全，管理依据法律层面低，影响了规范性和可操作性，地方财政收支矛盾无法从根本上缓解，央地间面临严重的结构失衡问题。五、进一步优化中央与地方财政关系的对策建议（一）明确界定中央与地方的事权关系明确界定央地间的事权关系，提高央地事权法治化程度能够有效减少中央、上级对下级政府的直接干预，优化财政关系、提高财政效率。随着市场经济体制不断完善，政府进一步优化央地关系必须先明确中央与地方政府的事权关系，央地事权划分同质化、非法定化只会导致事权下压、事权重叠、责任不明的局面[25]。界定央地事权关系需从以下三点进行划分。第一，依据法律要求明确各级政府职责权限。进一步修订《预算法》等相关法律法规，营造良好的法律环境，通过法治手段把各个行政主体的权力控制在法定范围内[26]，明确各级政府的事权和支出责任，增强法制保障，提高地方治理能力。第二，按照提供公共服务的效率和地区经济发展水平划分事权。对于涉及国家整体利益和长远发展的项目，事权集中于中央政府；对于区域性公共服务，由地方政府负责。必要时加强中央与地方之间的沟通协调，共同解决财政关系中的重大问题。第三，建立动态调整机制，根据经济发展变化调整事权划分。比如随着新质生产力概念的提出，地方要求发展新质生产力推动产业转型，中央政府可以适当加大对地方的财政支持力度，通过转移支付等方式减轻地方财政负担，推动地方发展。（二）推进地方税建设推进地方税种建设，赋予地方适当的税收自主权，能够降低专款专用项目造成的财力分割影响，保障地方政府履行事权所需的资金来源，提升地方财政能力。地方税是指由地方政府专属的不同税种组成的整体。党的二十届三中全会提出拓展地方税源，增加地方财力，扩大地方税收管理权限，说明完善地方税体系对于增加地方自主财力的必要性。如何完善地方税种制度？可以优先根据地方需求建立合适的税种政策。如在房地产发达地区设立房地产税，扩大房地产税的征税范围，按照房地产的评估值征收，对商业地产和高端住宅设高税率，对普通住宅和经济适用房设低税率，根据地方社会服务需求取得税收收入和调整税收政策。其次，地方税体系构建必须考虑效率与财政原则。地方税种的设计应采用复合型税制[27]，建立多种税收来源，避免过度依赖某一行业或单一税种，允许各地区根据消费情况选择某些应税消费品的零售环节和某些服务行业，按照其销售收入或者营业额征收一定比例的地方消费税，一定程度上分散税收风险，确保税收收入稳定性。在地方税体系建设中，必须总结地方税一般建设经验，实现多环节、多层次、全覆盖的税种建设，充分考虑税收对资源配置的扭曲，推动增值税与所得税共享比例上进一步向地方倾斜，在考虑征管便利性、纳税人纳税遵从等因素的基础上，为地方政府取得稳定可靠的税收收入，推动地方财政发展。（三）完善税收返还与转移支付制度完善税收返还与转移支付制度，构建统一财政体系，能够有效缓解央地财政失衡现象。目前税收返还与转移支付制度都存在一定问题。税收返还制度的指标一般是由前一年的实际执行数或前两年平均数来确定，收入能力较强的地区会获得更多的返还金额，而经济较弱的地区获得较少的返还金额，可能造成财力分配上的“马太效应”。转移支付制度缺乏规范性、科学性和透明度，所取得的资金很大程度上需要依靠地方政府的公关能力，资金分配过程中容易出现“跑部钱进”和“人情款”等寻租行为，导致腐败与行贿现象。针对上述问题，首先，针对不同地区设置不同税收返还比例，对于经济发达地区，削减税收返还，降低对中央财政的负担。对部分经济落后地区，提高税收返还比例，强化对欠发达地区的财政支持。其次，优化转移支付效率。简化转移支付的处理程序，采取更直接高效的措施确保地方财政需求能够得到快速响应[28]，实行相应的追责机制，降低财政时滞性；最后，推动省以下转移支付制度的建立与完善，借鉴发达国家财政补助的成功经验，以财力性转移支付为主，减少人为干预，增强政策调节的实际效果，有效解决当前税收返还和转移支付制度存在的问题，进一步完善统一财政体系，促进财政平衡。六、总结随着分税制改革逐步推进，国家对税收制度不断调整，我国分税制改革已经走上正轨，中央与地方之间的财政关系得到改善，但目前的改革相较于国家整体财政状况仍是不足的。如何推动央地间的财政发展，仍是一个重大问题。为深入探究分税制下的央地关系改革，缓解地方财政困境，应当将增强地方财权，加大中央事权作为改革的主要逻辑。处理好央地关系作为理顺宏观财政的重要一环，必须要坚持稳健的原则，在税制稳定的情况下，将建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系作为发展前提，不断明确细分中央与地方的财权与事权关系，推动央地关系协调发展，推进地方税种建设，合理增加地方自主财力，拓展地方税源，改进税收返还比例和转移支付规模，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，推动统一财政制度规范与完善，促进财政关系均衡发展，使其达到动态平衡点，以期更有效地防范央地关系失衡风险，更好地满足国家经济发展大局的需要，促进地方经济社会和谐发展。参考文献[1]闫坤,黄潇.中国式分权、财政纵向失衡与基本公共服务供给研究[J].经济学动态,2022,No.742(12):37-50.[2]王惠.财政分权、预算软约束与地方财政可持续性——基于2013-2020年省级数据的实证研究[D].山西财经大学,2024.10-13[3]杨其静,高雄伟.财政联邦主义与财政分权指标——基于合约理论视角的再审视[J].社会科学文摘,2021,No.63(03):43-45.[4]高樊骏.减贫公共产品的精准供给机制研究——基于S县精准扶贫调查[D].上海师范大学,2018.2-3.[5]赵亚鹏.财政分权结构约束下地方政府竞争行为演变的理论路径及其仿真优化[D].兰州大学,2024.17-20.[6]夏令蓝.近代中国财税改革的进程研究[D].武汉大学,2019,2-3.[7]吕炜,周