中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择

1、PAGE PAGE 90中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择张路雄提要中国农村的的土地承承包制已已经实行行近300年了，农农村的经经济社会会发生了了极大的的变化，耕耕地制度度和经营营形式面面临着许许多必须须给予回回答的政政策选择择。但国国家的政政策几乎乎一直是是那简单单的几句句话，很很多问题题都没有有列入政政策考虑虑的视野野，所以以本文对对耕地制制度存在在的问题题和必须须予以回回答的政政策选择择提一些些看法。由由于原报报告有44万字，资资料很多多，所以以再写一一个提要要。一、研究中中国的耕耕地问题题有这样样一些问问题应该该予以关关注：1、农户耕耕地规模模经营太太小。这这是一个个有共识识的

2、问题题。规模模经营过过小所带带的问题题一是劳劳动生产产率极低低，在开开放的国国际贸易易条件下下大田作作物基本本上没有有国际竞竞争力（主主要是小小麦、玉玉米、大大豆、棉棉花这四四种大宗宗农产品品）。在在大宗粮粮食作物物中只有有水稻因因美国等等国适宜宜面积有有限，中中国的主主要竞争争对手是是东南亚亚国家，所所以不在在此列。小小麦、玉玉米都是是中国的的主要粮粮食作物物，大豆豆目前是是最重要要的油脂脂作物。所所以，耕耕地规模模过小实实际上关关乎中国国的粮食食安全问问题。耕地规模过过小，而而且每户户的耕地地还分成成几块，所所以，中中国的农农户在生生产的许许多环节节中无法法独立操操作。在在灌溉、排排水、机

3、机耕、植植保、农农田基本本建设等等方面，农农户很难难成为独独立的生生产经营营者。这这就是中中国在实实行分户户经营以以后，必必须搞双双层经营营体制的的客观原原因。由由于种种种原因，双双层经营营体制在在90年代代前期达达到高峰峰后逐步步消亡，现现在在现现实中几几乎已经经不存在在了。农农户在生生产经营营中只有有寻找其其他一些些费时费费工费力力的办法法。最明明显的是是，现在在农田基基本建设设在农村村已经全全面停止止；农村村中大量量灌溉系系统都因因水费收收不上来来而报废废，农户户争相打打井以代代替灌溉溉系统，带带来更多多的环境境和效益益问题。这这种现象象几乎没没有进入入中央农农村政策策研究者者的视野野，

4、更没没有引起起领导层层的关注注。2、承包地地只强调调稳定，不不允许调调整，带带来一系系列经济济和社会会问题。从一些实地地调查的的情况看看，承包包地是稳稳定还是是不稳定定，对同同样的情情况，立立场不同同，结论论完全相相反。所所以，究究竟是要要稳定，还还是要调调整，关关键是要要全面考考虑，衡衡量各种种利弊。目目前的法法律规定定是出于于稳定的的目的，在在全国实实行“一刀切切”的30年承承包期。在在承包期期内，耕耕地不得得调整。这这必将带带来一系系列问题题。一方方面是新新生儿及及新婚嫁嫁者没有有承包地地，二是是因各户户人口变变化出现现耕地占占有的明明显差别别。积累累多年，无无地人口口会以亿亿计，农农户

5、之间间的占有有不均等等也会很很严重。这这会形成成很大的的社会问问题。另另一方面面，承包包权的稳稳定并不不会造成成承包地地块经营营权的稳稳定。随随着劳动动力和人人口的城城市化、非非农化，会会有大量量耕地流流转，对对接包者者、承租租者来讲讲，所面面临的是是更不稳稳地的局局面。所以对承包包权的稳稳定要全全面衡量量、不可可绝对化化，尤其其不可认认为只要要是稳定定了承包包权就是是稳定了了使用权权。3、耕地流流转比重重很低，问问题不少少。耕地地的转包包和流转转在实行行分户承承包之初初就开始始提倡。但但几十年年了，与与劳动力力转移的的速度和和比重相相比，差差距甚大大。目前前，农村村劳动力力中在非非农产业业就

6、业的的劳动力力近400%，而而耕地流流转只占占耕地面面积的55%左右右，两者者相差88倍。这这说明我我们的政政策是不不利的。另外，在耕耕地流转转中还存存在一些些列问题题。一是是三分之之二的流流转没有有促进规规模经营营。农户户间的流流转占了了整个流流转的三三分之二二。而农农户之间间的流转转大多由由于没有有集体统统一调整整地块，无无法实现现连片耕耕作，虽虽然就接接包户来来讲所种种耕地面面积有所所增加，但但无法实实现连片片的机械械耕作，所所以这些些转移基基本上与与实现农农业现代代化、提提高劳动动生产率率的方向向无关。二二是、实实行规模模经营的的基本上上是农业业企业，而而不是家家庭经营营的农户户（此问

7、问题后面面会专门门讲）。三三是、实实行规模模经营的的转移中中，种植植大宗粮粮棉油作作物的很很少。据据农业部部经管司司在调查查县的统统计，目目前农户户之间流流转土地地中用于于种粮比比重占771.99，而而规模流流转入企企业、业业主的土土地中用用于种粮粮比重仅仅为6.4。4、公司制制企业已已经成为为规模经经营的主主体。笔笔者从各各方面数数据估算算，在实实现规模模经营的的三种形形式中公公司型种种植农场场按耕地地面积算算占600%以上上，集体体农场和和以自己己家庭劳劳动为主主的家庭庭农场合合计计算算不会超超过400%。公公司制农农业企业业已经成成为中国国规模经经营的主主体形式式。中国农业经经营形式式的

8、发展展方向是是什么？是按世世界上其其他发达达国家的的模式走走，还是是另走他他路？这这是一个个必须回回答的问问题。中中央现在在对公司司制农业业企业只只是采取取不提倡倡的态度度，这在在政策上上没有任任何作用用。5、目前我我国农村村中农户户的兼业业情况已已经相当当普遍，而而且很快快也会形形成与日日本、台台湾一样样的以“二兼户户”为主的的情况。我我国农户户兼业经经营已经经显示了了与日本本等国相相同的规规律：兼兼业化是是提高农农民收入入的重要要途径；以农业业为主的的兼业有有利于农农业的发发展；而而以非农农业为主主的兼业业不利于于农业的的发展。在人均耕地地很小的的东亚国国家，与与美欧等等国国情情不同，对对

9、兼业化化要采取取不同的的政策。必必须鼓励励二兼户户离农，把把耕地转转移给其其他务农农者。二、我国目目前面临临如下一一些必须须给予回回答的政政策选择择：在耕地制度度方面我我们无法法回避的的问题有有：选择之一：是进一一步推进进耕地私私有化，还还是利用用集体所所有制的的优势？按照西方国国家的民民法制度度，使用用者没有有转让使使用权的的权利。对对照这种种法律制制度，我我国的耕耕地所有有制实际际上已经经实现了了在一定定期限内内的私有有制。进进一步私私有化只只是要使使私有化化名正言言顺，而而对农业业的现代代化和耕耕地规模模经营的的推进不不会有任任何促进进。日本本和台湾湾的经验验已经证证实了这这一点。耕地的

10、集体体所有制制是我国国的宝贵贵财富和和可以利利用的重重要制度度和组织织资源，这这是世界界上其他他国家所所不具有有的优势势，所以以，要更更超脱一一些来看看这个问问题，比比较利弊弊，进行行选择。如如果我们们选择进进一步完完善集体体所有制制，就有有可能在在耕地规规模经营营的发展展过程中中走出一一条比日日本更为为顺利的的路子。选择之二：承包制制是单纯纯维护稳稳定，还还是兼顾顾稳定与与平等？单纯强调稳稳定，只只是保持持了承包包权的稳稳定，对对承租户户和接包包户来讲讲反而更更加不稳稳定，而而且长期期不变会会造成一一些列社社会问题题。所以以笔者认认为，必必须实行行“兼顾稳稳定、适适当调整整”的方针针。一方方

11、面对承承包期不不搞一刀刀切，一一般规定定5至88年为一一个承包包期，期期内不得得调整；承包期期满，针针对人口口、劳动动力变化化情况进进行小调调整，保保证继续续务农者者对承包包地块的的连续承承包权。另另一方面面，将调调整权交交由村或或村民组组，三分分之二社社员同意意方可调调整，乡乡政府有有监督权权。承包包合同是是整体与与部分成成员的关关系，而而不是两两个独立立的法律律主体的的关系，要按此特点修改完善土地承包法。选择之三：是维护护承包者者权益还还是维护护耕作者者权益？目前，耕地地转包、出出租户占占6.99% HYPERLINK l _ftn2 22。但但随着农农民工政政策的进进一步全全面落实实，转

12、包包、出租租比重还还将大幅幅度增加加。刚实实行分户户承包时时，承包包权与使使用权、承承包者与与耕作者者是统一一的。随随着城市市化步伐伐和城乡乡分割制制度的改改变，两两权分离离、两者者分离的的情况将将日益增增加。战战后日本本耕地制制度经历历了由实实行“耕者有有其田”原则向向“保护耕耕作者”原则的的转变。在在我国承承包者与与耕作者者日益分分离的情情况下，我我们到底底是保护护承包者者的利益益还是保保护耕作作者的利利益，这这已经成成为一个个无法回回避的政政策选择择。准确地讲，耕耕地是由由耕作者者使用的的，耕作作者是农农产品的的生产者者。在目目前条件件下，农农民不等等于是农农产品生生产者，承承包者也也不

13、等于于是农产产品生产产者，所所以，我我们的政政策必须须以调动动耕作者者-这些些农产品品真正生生产者的的积极性性为目标标和出发发点。单单单维护护承包者者利益的的政策，绝绝不等于于保护耕耕作者的的利益。而而且，一一些单纯纯保护承承包者利利益的政政策更加加剧了出出租、转转包土地地的不稳稳定和耕耕作者利利益的受受损。只只有保护护耕作者者利益，才才能调动动耕作者者积极性性，才有有利于中中国农业业生产的的发展，这这是一个个非常简简单的道道理。保护耕作者者利益，一一方面要要促进耕耕地向务务农者手手中集中中。要完完善进城城落户农农民交回回耕地的的制度。在户籍制度及相应配套制度改革后，收回承包地的条件应该规定为

14、：转为城市户口或者是转移到城市居住；有稳定的就业；已经享有城市居民的社会保障待遇（包括医疗、养老、失业等主要社会保险）；已经不再耕种土地。具备这四个条件者就应该交回承包耕地。只要是符合这四个条件，不论转移到何种城市，都应该交回承包耕地。这些年我国国在城乡乡关系和和土地政政策方面面有一种种政策倾倾向，就就是：不不给进城城农民与与市民平平等的权权利，却却让进城城农民与与留村农农民争利利益，这这是带方方向性的的政策错错误。一一位日本本记者认认为：“农民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主义经济济而造成成的，中中国信奉奉新自由由主义经经济的程程度超过过了美国国，对农农民的利利益视而而不见 HY

15、PERLINK l _ftn3 3”。虽然然现在有有改变的的意向，但但步伐太太小。中中国要理理顺耕地地政策，首首先要给给进城农农民争取取与市民民平等的的权利。不不但要放放宽农民民在各类类城市安安家落户户的条件件，而且且要为他他们安家家落户创创造各种种有利条条件。要鼓励离农农者放弃弃耕地，对对放弃耕耕地者给给予奖励励。另外外对已经经取得城城市社保保者应实实行以社社保换地地租的办办法。我我国农户户规模太太小，即即使达到到最低合合理耕作作面积，租租用耕地地也要占占90%以上，耕耕作者地地租负担担过重。由由于我国国还难于于是形成成相统一一的社保保制度，所所以可对对进城后后一项由由社保，但但还无法法放弃

16、承承包权者者实行以以社保换换地租的的办法。保护耕作者者利益必必须对出出租、转转包耕地地的期限限、合同同内容等等有详细细的管理理规定，切切实保护护耕作者者利益。对对地租要要由上限限规定，对对出租者者收回耕耕地要有有严格限限定。对对合同期期比较长长者（如如10年年以上者者）给予予一定奖奖励。中国的耕地地制度应应该以耕耕者有其其田为基基本原则则。从各各国历史史经验和和我国的的实际情情况出发发，持续续的耕者者有其田田只有在在集体所所有制下下才会比比较容易易实现。但但由于不不能完全全限制出出租和转转包耕地地，所以以，在坚坚持耕者者有其田田原则的的同时，要要实行保保护耕作作者的制制度。在经营方式式上我们们

17、面临如如下问题题：选择之四：独立的的家庭经经营还是是双层经经营？对中国小规规模经营营农户成成为独立立经营者者的条件件要有符符合实际际的认识识，对完完善双层层经营体体制的必必要性和和可能性性也要有有比较现现实的估估计。坚持和完善善双层经经营体制制，可以以发挥集集体调整整耕地，使使其连片片的作用用；集体体经济组组织在组组织农户户进行农农田基本本建设中中也有着着不可替替代的作作用。虽虽然全面面建立双双层经营营体制的的条件不不具备，但但如果提提倡还是是会有一一定效果果。在目目前条件件下，双双层经营营体制很很难达到到其最高高峰的水水平，必必须以建建立农会会的办法法来给以以补充。在目前，乡乡政府已已经基本

18、本上变为为乡公所所，发展展农村的的生产生生活服务务应该学学习日本本台湾的的经验，以以乡为单单位建立立农会。关关键点在在于领导导人必须须由农民民选举产产生，不不得实行行任命制制；农会会必须有有开展金金融业务务的权利利，使金金融业务务成为农农会收入入的主要要来源。这这样农会会就会承承担起农农村的生生产、生生活服务务职能。这些年对农农村基层层组织到到底采取取何种形形式，一一直实行行模糊战战略，既既要保留留集体经经济的名名义，又又不制定定有关法法律，使使农村组组织处于于半真空空状态。既既然目前前不能“砍旗易易帜”，不能能取消土土地的集集体所有有制，就就必须使使这个组组织有一一定程度度的发展展，如果果不

19、想让让其发展展得过分分强大，也也要建立立替代的的组织形形式，而而不能出出现组织织真空。选择之五：家庭农农场还是是公司制制农业企企业？考察世界各各国农业业发展的的历史，可可以看到到家庭农农场在农农业现代代化过程程中确实实是发展展的方向向。回顾历史，也也可以看看到，我我国的老老一辈领领导人从从来都把把集体农农场作为为农业现现代化的的发展方方向。现现在也只只有农业业部门的的人普遍遍认为家家庭农场场是农业业现代化化经营形形势发展展的方向向。而其其他人普普遍对此此并不认认同，这这就是政政策上只只有不提提倡说法法的根本本原因。 欧欧洲美国国形成家家庭农场场为主体体的局面面是市场场经济自自发竞争争的结果果。

20、从我我国公司司型农业业企业的的发展中中可看到到强烈的的政府干干预的作作用。对对此，应应该学习习日本、台台湾的办办法，禁禁止私法法人企业业进入农农业领域域、租赁赁耕地等等。选择之六：新农村村建设还还是培育育自立经经营农户户？我国现在农农村常驻驻从业人人员中330岁以以下的年年轻人占占24.3% HYPERLINK l _ftn4 4，很很多村子子里极少少见到年年轻人。农农村劳动动力的老老龄化、低低素质化化问题极极为严重重。到目目前为止止，国家家并没有有提出过过有效的的政策措措施，以以改变这这一发展展趋势。虽虽然有培培养新型型农民的的口号，有有的部门门提出过过一些证证书制度度，但都都没有触触及根本

21、本。造成成以上现现象的根根本原因因是农户户规模太太小、收收入无法法达到与与城市居居民同样样的水平平。日本本在六十十年代即即提出培培育自立立经营农农户，其其标准包包括经营营规模和和收入水水平。经经过几十十年的努努力，日日本自立立经营农农户的数数量和比比重已有有相当增增长。这这些经验验确实值值得我们们学习。目前的新农农村建设设主要内内容是“生产发发展、生生活宽裕裕、乡风风文明、村村容整洁洁、管理理民主”，缺乏乏自立经经营农户户的建设设，这无无疑是一一项重要要的缺失失。概括地讲，在在耕地经经营形式式方面，我我们必须须给与回回答的问问题是：第一、要要改变集集体经济济组织徒徒有其名名的状态态，通过过立法

22、，使使其职能能有所发发挥，尤尤其是通通过健全全民主制制度，使使其成为为真正民民主的经经济组织织；同时时普遍建建立农会会组织，代代替集体体经济组组织消弱弱后形成成的组织织真空。第第二、要要从理论论和政策策上把家家庭农场场作为农农业经营营形势发发展的方方向。学学习日本本的办法法，禁止止私法人人和非农农法人企企业进入入农业。第第三，要要把培养养自立经经营农户户作为农农村工作作的重要要环节。（写于122月中旬旬）正文 中国实实行分户户承包制制已经将将近300年。从从一开始始，理论论界和政政策界就就在土地地所有制制问题上上争论不不休，但但国家在在土地制制度上基基本上则则一直是是执行几几句话的的方针。即即

23、使是220022年颁布布的农农村土地地承包法法其基基本精神神也还是是那几句句话。除除了家庭庭联产承承包制长长期不变变，自愿愿、依法法、有偿偿流转耕耕地之外外，几乎乎没有更更深入具具体的规规定。目目前农村村的情况况与300年前发发生了很很大变化化，农村村劳动力力大量外外出，农农业结构构和生产产条件（包包括机械械化水平平）也发发生了极极大改变变，实际际上，耕耕地制度度和经营营形式面面临着许许多必须须给予回回答的政政策选择择。本文文主要是是分析目目前中国国耕地制制度和使使用的基基本情况况及问题题，并且且指出那那些不可可回避的的政策选选择。一、 户户均耕地地规模过过小是我我国种植植业的最最基本特特点

24、按按照20006年年全国农农业普查查数据 HYPERLINK l _ftn6 6，我国国有农业业生产经经营户22亿户，住住户农业业从业人人员3.42亿亿人。共共有耕地地18.27亿亿亩（11.222亿公顷顷），户户均耕地地9.113亩（0.61公公顷）劳劳均5.3亩（0.36公公顷）。由由于各地地人口和和土地占占有不均均等，户户均和劳劳均耕地地有很大大差别。如如下表所所示：其其中，最最高的黑黑龙江省省每个农农户平均均42.3亩，每每个从业业人员220.66亩，最最少的北北京市只只是分别别为2.4亩和和5.225亩，分分别相差差17倍和和4倍。 表表1、部分省省市人均均耕地情情况表户均耕地劳均耕

25、地全国9.13亩亩（0.61公公顷）5.3亩（0.36公公顷）北京2.4亩（0.16公公顷）5.25亩亩（0.35公公顷）江苏5.1亩（0.34公公顷）5.85亩亩（0.39公公顷）浙江3.3亩（0.22公公顷）6亩（0.4公顷顷）黑龙江42.3亩亩（2.82公公顷）20.6亩亩（1.37公公顷）云南11.1亩亩（0.74公公顷）5亩（0.33公公顷） 与与世界其其他国家家按农业业人口人人均耕地地数量比比较 HYPERLINK l _ftn7 7，中中国为00.1公公顷，印印度0.3公顷顷，越南南0.22公顷，日日本1.2公顷顷，韩国国0.22公顷，英英国5.9公顷顷，美国国30.6公顷顷，巴

26、西西2.55公顷，阿阿根廷88.2公公顷。中中国只是是印度的的三分之之一，越越南的二二分之一一，日本本的十二二分之一一，韩国国的二分分之一，英英国的近近六十分分之一，美美国的三三百分之之一。就就规模来来讲，中中国的户户均规模模几乎是是世界上上最小的的。而且且一户的的耕地还还分成好好几块。经经营规模模太小是是中国农农业（主主要是种种植业）的的最主要要特点，也也是其存存在的主主要问题题。 但但是中国国自实行行分户经经营以来来，这种种体制还还是很成成功的。与与同样是是人口大大国的发发展中国国家印度度相比。印印度的耕耕地面积积有1.7亿公公顷，是是中国耕耕地面积积的1.47倍倍。但中中国的人人均谷物物

27、占有量量（国内内生产量量）是3313公公斤，肉肉类是558公斤斤，而印印度是2219公公斤和66公斤。119999-20004年年人均粮粮食增长长率，中中国为44.4%。印度度为0.9% HYPERLINK l _ftn8 8。可可见这种种分户承承包的经经营体制制是相当当成功的的。 经营规规模过小小是中国国种植业业经营的的最突出出特点。其其带来的的主要问问题是：1、过小的的经营规规模，使使得劳动动生产率率很低。虽虽然中国国的人均均生产量量比印度度高，但但生产率率比印度度还低。2001-2003年每个农业劳动者生产的农业增加值，中国仅为印度的96.6% HYPERLINK l _ftn9 9。中

28、国每个农业劳动者生产的农业增加值只相当于美国的1% HYPERLINK l _ftn10 10。在没有国际竞争的环境中劳动生产率低的问题并不突出，但在加入WTO以后，在开放的国际贸易条件下，中国的谷物产品竞争力太低，这其中隐藏着巨大的危机。以放开的品种大豆为例，中国自90年代以来已经发生数次这种情况：一方面国产大豆滞销，但同时还要进口大量大豆。这对中国农业生产者的利益造成极大冲击。其原因就在于国内大豆种植规模小、劳动生产率低，导致产品价格高。在国内产品价格高于国际市场的情况下，企业自然是买进口大豆而不要国产大豆。 22、小规规模经营营的确不不利于农农业的机机械化。在在刚开始始分户承承包时，不不

29、少人担担心农业业机械化化的发展展。在初初期，全全国确实实经历了了大农机机向小农农机的演演变。990年代代以后，农农机服务务户发展展起来，大大部分农农户是雇雇用别人人的农机机代为耕耕作。到到20007年，农农用大中中型拖拉拉机是119788年的3.7倍，小小型拖拉拉机是111.88倍。20007年年中国亩亩均（按按播种面面积计算算）农用用机械动动力为44.999千瓦/公顷 HYPERLINK l _ftn11 111。20006年农农业普查查时，机机耕面积积占599.9%，机播播面积占占32.3%，机机收面积积占244.7% HYPERLINK l _ftn12 122，分分别是119788年的

30、3.6倍，2.9倍，7.5倍（按按作业面面积计算算） HYPERLINK l _ftn13 113。这这些数字字比分户户经营前前都有所所增长。从日本的经经验看，经经营规模模小阻挡挡不住机机械代替替劳力的的进程。据据19999年联联合国粮粮农组织织统计，日日本农业业机械化化程度世世界第一一，耕地地拖拉机机为0.47008台/公顷，耕耕地收割割机为00.24487台台/公顷 HYPERLINK l _ftn14 114。其其原因在在于：一一是大量量劳动力力向非农农产业转转移，二二是农民民的收入入在不断断增长。但但是，单单位面积积的农机机数量比比美国还还多，只只是表明明了其效效率比较较低。小小规模的

31、的机械化化带来的的是农机机使用效效率的降降低。亚洲国家农农机使用用比较（台台/公顷） HYPERLINK l _ftn15 15国别 拖拉机使用用量收割机使用用量亚洲 0.150.0411中国 0.07770.0144日本 0.456620.23444韩国 0.118860.05118 从从上表看看，在农农机使用用数量(不知道道农机的的功率)上中国国在亚洲洲几国中中是最落落后的。尤尤其是与与日本和和韩国相相比，更更是落后后许多。但但问题就就在于，如如果按日日本和韩韩国的农农业机械械化道路路走，中中国的单单位面积积农机使使用量也也会排在在世界前前列，这这无疑会会大大增增加农机机的作业业成本。前前

32、面已经经讲过，日日本的农农业机械械化水平平按单位位面积计计算世界界第一。这这种方式式对中国国是合适适的吗？中国如如果要达达到日本本的农业业机械化化水平，农农机总量量还要增增加6倍，中中国的机机械作业业成本要要有多高高？中国国目前农农户的经经济实力力较弱，很很多农户户无力购购买全套套的小型型农业机机械。但但是用别别人的机机械代耕耕，一是是费用高高，二是是不方便便。所以以，只要要有经济济实力，农农户就会会自己购购买小型型农业机机械。这这也是日日本小型型农业机机械数量量众多的的基本动动力。由由于中国国户均耕耕地面积积大大小小于日本本，所以以，中国国单位面面积的拖拖拉机数数量必须须大大超超过日本本，才

33、有有可能达达到日本本目前的的机械化化水平。 3、耕耕地规模模太小使使得绝大大部分农农户在许许多生产产环节无无法独立立操作。笔笔者19987年年直接参参与了中中央农研研室在河河北玉田田的农村村改革试试验区工工作 HYPERLINK l _ftn16 116。在在大量的的实地调调查后笔笔者深刻刻地认识识到：在在中国，因因农户耕耕地规模模太小，许许多生产产环节无无法独立立完成，这这是分户户经营后后一个非非常突出出的特点点 HYPERLINK l _ftn17 177。具具体表现现为：（1）灌溉。不但自流灌溉的渠系和灌溉的时间要统一安排，而且在井灌中，打井的位置和深度也要统一计划和管理 HYPERLI

34、NK l _ftn18 18。（2）排水系统更需要统一管理和协调，这单靠县乡两级政府是不行的，必须要有村级集体经济组织的协调和组织。（3）机耕等农机作业。在刚开始分户经营时，许多农户买不起农机，个人拥有的拖拉机很少，所以必须由集体的拖拉机统一作业。现在，不少农户有了自己的拖拉机，无机户找有机户代耕已经很普遍。但比起集体统一作业，代耕成本高、费用高。（4）统一计划、连片种植。这是机械耕作、植保作业和种植优良品种的必须要求。在一小块、一小块的插花地上作业问题很多，不但作业成本高，而且，还有别的问题，如品种的混杂，使用农药时互相影响等。在中国许多优良品种推广很难，就是由于无法连片种植，造成品种混杂，

35、这也影响了产品的售价。（5）农田基本建设。不论是平整土地、修梯田，还是建小水库、修水渠等各项水利工程，几乎不可能不涉及别人家的耕地，如果没有集体的组织根本无法开展。 分分户经营营实行330年了了，但到到现在，许许多从事事农村工工作的人人对以上上这些情情况并没没有清晰晰地认识识，更不不要说那那些非农农村工作作者了（但但这些人人往往掌掌握着决决策权和和舆论工工具）。在在中国，从从开始分分户经营营以来，就就有许多多人大讲讲什么“使农民民成为独独立的生生产经营营者”。其实实，这不不过是脱脱离实际际的空想想。尤其其是使所所有农户户都成为为独立的的生产经经营者是是完全不不可能的的。只有有减少农农民、并并且

36、培养养一批有有文化的的、有一一定规模模、并可可以自立立经营的的农户，还还要创造造机制使使那些离离农者的的耕地不不断向这这批农户户手中集集中，才才会逐步步形成一一批有独独立经营营能力的的农民。 对中中国农户户在耕地地作业的的许多环环节无法法独立完完成这个个基本现现实必须须要形成成基本共共识，尤尤其是对对政策制制定者和和决策者者来说，使使之成为为制定政政策时的的基本依依据之一一。不然然，许多多政策和和法律就就会脱离离实际。 为什么么在中国国农业中中要实行行双层经经营体制制，其基基本根据据就在这这里。农农户在农农业生产产的许多多环节无无法独立立完成，所所以必须须要由集集体统一一经营层层次来承承担和补

37、补充。这这就是中中央提出出这一体体制目标标的客观观依据。笔笔者在119877年搞调调查时，针针对当时时的情况况，指出出这是“一个完完成了一一半的改改革”，其含含义是：一方面面双层经经营体制制只形成成了家庭庭经营层层次，集集体经营营层次还还有许多多地方没没有建立立起来。另另一方面面，双层层经营体体制当时时并没有有形成立立法，所所以，这这只是一一个完成成了一半半的改革革。笔者者当时就就担心，有有可能这这个体制制将来难难以形成成。现在在看来这这个预言言变成了了现实，对对此笔者者感到十十分可惜惜。 目目前双层层经营体体制虽然然已经载载入宪法法，但在在农村村土地承承包法中中，只是是片面保保护了农农户的利

38、利益，而而对土地地的所有有者集体经经济组织织的职能能没有相相应的法法律保护护。必须须要强调调的一点点是，承承包经营营是一个个整体与与其所组组成的成成员之间间的关系系。这不不同于合合同法中中两个独独立的法法律主体体，而是是整体与与部分的的关系，对对此，承承包法中中并没有有阐述和和规定。这这使得双双层经营营体制的的根本内内涵没有有形成法法律规定定。二、承包地地的稳定定与调整整，立场场不同结结论相反反 分分户承包包经营刚刚刚普及及，19984年年中央即即提出了了土地承承包期115年的的规定（文文件的原原文是：“土地承承包期一一般应在在十五年年以上”）。19993年年又把承承包期延延长到330年。19

39、998年年又以法法律的形形式规定定了“一刀切切”地实行行30年承承包期。中中央政策策不断地地延长承承包期，目目的就是是要稳定定。 在土土地分户户承包后后到底承承包耕地地稳定还还是不稳稳定？到到底应该该如何看看待耕地地的调整整，调整整与稳定定的关系系应该如如何处理理才更合合理？这这些问题题有不少少人做过过研究，本本文在这这些研究究的基础础上作进进一步的的分析。 本人找找到的由由中央部部门组织织的全国国性土地地调整情情况的调调查有22个。一一个是119888年国务务院农研研中心的的调查（因因当时实实行承包包制时间间较短，不不用此资资料）。另另一个是是19997年全全国农村村固定观观察点办办公室对对

40、全国2266个个村的抽抽样调查查。据19977年调查查数据显显示：自自80年年代初实实行联产产承包责责任制以以来，2266个个村中，只只有544个村未未进行过过土地调调整，占占20%。调整整过的村村占800%。只只调整过过一次的的村为772个，占占27%；调整整过两次次的村为为67个个，占225%；调整过过三次的的村为449个，占占15%；调整整过四次次的村为为18个个，占66.8%；调整整过五次次以上的的村为115个，占占5.66%。其其中，因因人口变变动与耕耕地增减减而调整整的村占占81%，因种种植结构构调整的的村占22.8%，因规规模经营营调整的的村占22.8%，因耕耕地搁荒荒而调整整的

41、村占占2.88%，因因其它原原因调整整的村占占10.6% HYPERLINK l _ftn19 19。这个个调查是是19997年做做的，从从19882年算算起有115年。调调整过一一次就是是至少77年半至至15年年才调一一次，调调整过两两次就是是5-77.5年年调一次次。按此此资料合合计计算算，没有有调整过过的村和和5年以以上调一一次的村村占了772%。另外，笔者者还找到到一些研研究者所所作的调调查面比比较大、影影响也比比较大的的调查资资料。一一是19994年年国务院院发展研研究中心心龚启圣圣、刘守守英等关关于浙江江，河南南，吉林林，江西西的800个村的的调查。该该调查显显示：多多一半的的农户

42、拥拥有同一一块地的的时间达达7年以以上，到到19993年底底所有村村平均只只调了11.5次次，而且且在所实实行的调调整中，近近70%的调整整只涉及及了那些些人口有有变化的的农户。调查还还发现661.99%的样样本户不不认为他他们的土土地会在在合同结结束前被被拿回去去，农户户并没有有明显感感到地权权不稳定定。一直直都没有有经历大大调的组组占到了了33.3%,但是大大调整22次以上上的也占占到了332.33%。就就平均而而言，调调整还是是很频繁繁的，但但平均66次调整整中5次次都是小小调整，而而小调整整的平均均涉及人人口和面面积分别别只有442%和和14%。组里里给出的的小调整整的频繁繁程度是是惊

43、人的的（调整整10次次以上竟竟占到了了20.8%），但但是我们们也看到到农户经经历的小小调整并并不多，平平均只有有1次，比大调整还少 HYPERLINK l _ftn20 20。这个调查表明，涉及调整的村比例很大，但由于小调整较多，平均每个农户在1982至1993年的11年间平均只经历过一次调整。这种调整频率应该是很低的。这个调查由于区分了大调整和小调整，是对全国农村固定观察点调查的很好补充。第二个研研究者的的调查是是中国人人民大学学和美国国农村发发展研究究所20005年年组织的的17省省农村土土地调查查。每个个省至少少选取1100个个村，每每个村内内调查112个个农户，共共收回来来自1777

44、3个个村的119622份有效效问卷。这这个调查查涉及面面比较广广，但每每个村只只选一个个户，使使得其反反映的问问题有一一定的局局限性。该该调查表表明：自自20世世纪700年代末末期实施施土地第第一次分分配到户户以来，被被调查村村进行过过土地调调整的次次数的中中位数为为2次，774.77的被被调查村村至少进进行过一一次土地地调整，555的的村子进进行过22次或22次以上上的土地地调整，33.7的村子子进行过过9次或或9次以以上的土土地调整整。二轮轮承包之之后仍有有32.8的的村进行行过土地地调整，其其中733.2的调整整主要是是因为人人口变化化，133.7的调整整主要是是因为征征地 HYPERL

45、INK l _ftn21 221。从从这个调调查可以以看出，没没有调整整过和只只进行过过一次调调整村占占了455%。调调整的中中位数是是两次，从从19880年至至20005年225年平平均只调调整过两两次，就就是说所所有的村村平均算算是8至至12年年调整一一次，这这算是频频繁调整整吗？ 第三三个研究究者的调调查是农农业部农农研中心心的一些些同志119999年在全全国6个个省122个县336个村村8244户农户户所作的的户际调调查和村村组问卷卷的数据据，样本本省包括括河北、陕陕西、安安徽、湖湖南、四四川和浙浙江，取取样兼顾顾了东、中中、西部部地区。农农户经历历的大小小调的比比例关系系为：全全村农

46、户户及地块块打乱重重分和全全组农户户及地块块打乱重重分分别别占了224%和和29%，而个个别农户户和个别别地块间间调整占占了299.4%(全村村范围为为1.11%,全全组范围围为288.3%) HYPERLINK l _ftn22 222。这这个调查查表明，大大调整只只占约四四分之一一的比重重。第四个研究究者的调调查是杨杨学成等等20000年对对山东、江江苏、江江西、河河南四省省3444个县（市市、区）742个村的调查。调查表明：实行土地家庭承包制以来，89.6的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为3.9次。其中，大调整的次数平均为1.9次，调整最多的为一年一调 HYPERLIN

47、K l _ftn23 23。这个调查所反映的调整情况比前几个调查似乎都要频繁一些，调整过的村近90%，大调整平均为6至9年一次（1982年至2000年为18年，如果是6年一次，2000年又该大调整了，如果是9年一次就是调查前刚刚大调整过），其原因在于：由于时间较长（25年期间），而且又经历了政策大变动：实行30年承包期。大多数农户之间耕地占有不均，所以在第二轮承包前进行大调整。应该说，考考虑到时时间长和和政策大大调整的的因素，以以上这55个调查查所放映映的情况况是基本本一致的的。但持持不同观观点的人人会有完完全不同同的结论论。认为为应该稳稳定的人人认为只只要是调调整了就就是不稳稳定，而而强调公

48、公平的人人则认为为，隔几几年进行行的适度度调整，更更有利于于维护公公平原则则。笔者者认为以以下是一一些需要要讨论和和澄清的的问题。1、把所有有地块都都打乱重重分的可可能性极极小。有有农村生生活经验验的人都都知道，在在一个村村里，如如果耕地地类型很很多，分分地时要要按不同同类型分分，所以以一般的的村内，每每户都要要分几块块地（这这都是不不同类型型的耕地地），所所以即使使是大调调整，把把所有地地块都打打乱，重重新丈量量，再分分一次的的也极少少，因为为工作量量太大。不不但干部部的工作作量大，而而且各户户的矛盾盾也很多多，极难难实行。除除非是为为了实行行30年承承包期而而进行的的大调整整。那种种仅仅是

49、是因为人人口变动动所进行行的调整整，几乎乎不可能能把所有有地块都都打乱重重分。那那些几乎乎是年年年都重分分地的村村，只能能是那些些耕地条条件很一一致的村村，如付付村的土土地调配配一文文中所讲讲得李南南村民小小组每年年一小调调，五年年一大调调，其前前提就是是全组耕耕地很一一致 HYPERLINK l _ftn24 224。这这种村在在全国数数量极少少。以上上所列举举的农业业部农研研中心的的调查只只是讲扫扫地块打打乱重分分，但并并没有说说是所有有地块都都打乱重重分，因因为这样样做困难难太大。2、老百姓姓对土地地制度的的最基本本要求是是平等的的使用权权。 华华中科技技大学一一批农村村问题学学者的一一

50、些实地地调查较较有说服服力。为为什么有有农民不不原意土土地私有有化？一一文的作作者指出出：与其其聊过天天的农民民，几乎乎都提到到一个问问题，由由于“土地政政策永远远不变”，带给给了农村村“土地的的两极分分化”。农民民们还认认为“田还是是要归集集体好，但但要经常常调整才才公平。如如果土地地归个人人，就不不能变了了，那样样不好” HYPERLINK l _ftn25 255。其其他一些些学者也也承认农农民的这这种观点点。如农农村学者者吴思原原来主张张土地私私有化，但但在农村村调查时时听了农农民的意意见后改改变了观观点。党党国英是是主张土土地私有有的，但但他20008年年7月在阳阳光卫视视的访谈谈中

51、也承承认，农农民不同同意土地地私有。学学者梅东东海在浙浙、鄂、渝渝三地调调查农民民土地意意识后写写到：773.44%的人人认为“农民应应该拥有有耕地的的所有权权”，不过过，如果果仅据此此就推出出农民要要求土地地私有化化尚显武武断。因因为农民民并不支支持土地地买卖，这这说明，农农民并不不真的要要求土地地私有化化。他的的结论是是：农民民心中的的“所有权权等同于于独立的的使用权权和完全全的处理理权” HYPERLINK l _ftn26 266。 从从与农民民和农村村基层干干部的接接触中，笔笔者认为为，农民民对土地地制度最最根本的的要求是是土地使使用权的的平等。所所以在承承包制的的稳定和和调整中中应

52、该探探索一种种平衡机机制，既既照顾到到稳定又又兼顾平平等。 33、土地地长期承承包会使使土地的的使用权权不平等等化。平平等的土土地使用用权是这这些年农农村经济济、农业业经济快快速发展展的制度度基础。虽虽然目前前30年承承包期已已经法律律化，但但在此前前的200多年中中，大部部分村的的耕地都都进行过过调整，所所以，因因人口变变化而产产生的不不均等情情况还不不太严重重。但在在30年承承包期的的法律落落实后，随随着时间间的推移移，耕地地占有的的不均等等情况会会日益严严重。一方面，新新生人口口和婚嫁嫁人口没没有承包包地。农农村每年年的新生生儿会超超过10000万万人 HYPERLINK l _ftn2

53、7 227，婚婚嫁者一一年也有有此数。光光这两项项，100年累计计就会超超过2亿人。220066年农村村常住人人口为77.466亿人，比比19996年减减少144.7% HYPERLINK l _ftn28 288，考考虑到一一部分外外来户和和城市人人到农村村居住，实实际比例例会比这这还大，有有可能达达到155%。按按此比例例推算，2016年农村人口是6亿人，无承包地者将占三分之一。这种情况如果出现，那农村如何稳定？ 另另一方面面，因各各种因素素引起的的人口变变化累计计几年，比比例会很很大。可可以设想想：每年年新出生生人口为为2%，死死亡人口口为1%，劳动动力外出出2%，因因婚嫁人人口变动动为

54、2%，这样样一年人人口变化化就有77%，5年即达达35%，估计计所涉及及的农户户要在三三分之一一左右。如如果累计计30年，那那各户之之间的土土地占有有会极不不平均，出出现“土地的的两极分分化”。那些些一直务务农的农农民所担担心就是是这种情情况。 44、长期期承包制制度有利利于谁？中国现现在已经经不是农农业社会会，而处处于工业业化城市市化的快快速发展展期。农农业普查查的数据据表明，10年中农村人口减少了15%，劳动力减少了20%。如果按30年计算，离农人口和劳力都会超过一半以上。实行长期承包制度，这些离农人口就会或是把土地出租出去，或是撂荒及应付性耕作。出租土地的人凭借着承包权而获得收益，但真正

55、种地的农民还要增加地租支出。这些离农户是长期承包政策的真正受益者。同时，这些人保留的承包地也成为真正的福利田。实际上离农户比起仍在务农户的人均收入多，生活水平也高，相对而言这些人比较富裕，是农村中的较富阶层。所以长期承包政策实际上是有利于较富的人 HYPERLINK l _ftn29 29。 这些年年我国在在城乡关关系和土土地政策策方面有有一种政政策倾向向，就是是：不给给进城农农民与市市民平等等的权利利，却让让进城农农民与留留村农民民争利益益，这是是带方向向性的政政策错误误。一位位日本记记者认为为：“农民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主义经济济而造成成的，中中国信奉奉新自由由主义经

56、经济的程程度超过过了美国国，对农农民的利利益视而而不见 HYPERLINK l _ftn30 30”。虽然然现在有有改变的的意向，但但步伐太太小。中中国要理理顺耕地地政策，首首先要给给进城农农民争取取与市民民平等的的权利。不不但要放放宽农民民在各类类城市安安家落户户的条件件，而且且要为他他们安家家落户创创造各种种有利条条件，同同时鼓励励他们放放弃耕地地。三、耕地流流转比重重很低，问问题不少少 据农业部经经管司的的数据，2006年全国农村土地流转面积5551.2万亩，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全国流转面积占承包耕地面积5.2，比上年增加0.7个百

57、分点。流转面积占占承包面面积比重重较高的的前100个省（直直辖市）中中，有66个属于于东部地地区，还还有重庆庆市和四四川省除除因农村村劳动力力外出务务工较多多外，政政府积极极推动也也是十分分重要的的因素。但但总的看看，流转转比重较较低的110个省省（自治治区）都都在中、西西部地区区。20007年年流转面面积占承承包总面面积的比比重：上上海市449.99、浙浙江省223.55、广广东省114.22、江江苏省110.003、天天津市110.33，重重庆155.9、四川川11.6。目前农村土土地在农农户之间间流转占占流转总总面积663.99，受受让方为为企业等等其他主主体的占占36.1。农农户间自自

58、发流转转，多数数不签订订合同 HYPERLINK l _ftn31 31。第一、种植植大宗粮粮棉油作作物的很很少。据据农业部部经管司司在调查查县的统统计，目目前农户户之间流流转土地地中用于于种粮比比重占771.99，而而规模流流转入企企业、业业主的土土地中用用于种粮粮比重仅仅为6.4。浙浙江湖州州市20006年年全市耕耕地流转转总面积积35.59万万亩，占占全部耕耕地的117.555%。流流转的主主要去向向是水产产鱼业养养殖，蔬蔬菜、瓜瓜果、苗苗木种植植等，而而流转给给传统的的粮、油油、桑种种植大户户不多 HYPERLINK l _ftn38 38。四川川省崇州州市20007年年7月统计计农用

59、地地流转面面积10026001.995亩，其其中耕地地648898.32亩亩，占总总流转的的63.25%，非耕耕地3777033.633亩，占占总流转转的366.755%。全全县1000亩以以上的业业主有1110家家（其中中10000亩以以上的业业主有112家），流流转农用用地面积积达2004966.866亩，耕耕地占335.994%：主要种种植以黄黄金梨、粮粮食、蔬蔬菜、龙龙尾竹、柜柜按、杨杨树等 HYPERLINK l _ftn39 39。成都都大邑县县截至220066年8月份土土地流转转面积达达16.7万亩亩，比去去年同目前，耕地地流转显显示出如如下一些些基本特特点：1、耕地流流转比例例

60、不高。按按照农业业部的统统计数字字这两年年耕地流流转速度度虽然加加快，但但也不过过占耕地地的5%，这与与农村劳劳动力转转移到非非农产业业的比重重相比差差距太大大。20005年年全国从从事非农农业的农农村劳动动力占农农村劳动动力总数数的400.5% HYPERLINK l _ftn32 322（按按照20006年年农业普普查数据据，农村村户籍的的劳动力力中从事事二三产产业的占占38.9%）。另另外，220066年农民民纯收入入中工资资性收入入占366.1%，加上上家庭经经营纯收收入中的的非农收收入，非非农收入入占农民民纯收入入的477.6% HYPERLINK l _ftn33 333。与与农村